Нормативно-правовое регулирование в сфере информационных ресурсов
А.Б. Антопольский




В настоящее время ведется разработка концепции законотворческой деятельности в области информационного права. В этой связи целесообразно рассмотреть состояние и основные проблемы разработки нормативно-правового обеспечения в сфере информационных ресурсов, которая, очевидно, является одной из центральных проблем информационного права в целом. Эта статья не претендует на исчерпывающую полноту рассмотрения вопроса, но, вероятно, может быть использована при разработке этой концепции.

Основными проблемами в сфере информационных ресурсов (ИР), которые требуют правового регулирования, можно назвать следующие:

Самостоятельной проблемой является выбор адекватной юридической формы для регулирования тех или иных норм. В ряде случаев это нужно делать в рамках кодексов, в других случаях – при помощи федеральных законов, законов субъектов Федерации или нормативных актов исполнительной власти.

Развитие нормативно-правовой базы предполагает как разработку новых нормативных актов и коррекцию действующих, так и активизацию деятельности по реализации уже принятых актов.

1. Одной из принципиальных проблем при разработке и реализации правового обеспечения информационных ресурсов является выбор между двумя конкурирующими правовыми системами, а именно, относить ли информационные ресурсы к сфере материальной собственности, как это сделано в действующем Федеральном Законе «Об информации, информатизации и защите информации», или к сфере специального права (sui generic) как один из вариантов интеллектуальной собственности, как это предусмотрено директивой ЕС 96\9\ ЕС от 11 марта 1996 г. в отношении баз данных.

Не вдаваясь в существо этого сложного вопроса, укажем лишь, что юридическая общественность России, так же как и мировая, в основном склоняется ко второй точке зрения. Это подтверждается, в частности, результатами деятельности Межведомственной рабочей группы при Роспатенте по подготовке предложений по вопросам совершенствования правовой охраны баз данных, которая подтвердила целесообразность разработки международного договора о правовой охране баз данных на основе Директивы ЕС и присоединения России к этому договору.

Однако, в силу сложности этого вопроса, трудно ожидать в обозримом будущем его универсального решения для различных видов ИР. Поэтому при разработке конкретных нормативных актов целесообразно предусматривать альтернативные варианты правового закрепления ИР, в то же время по возможности унифицировать регламенты правомочий при создании и использовании ИР, независимо от применения той или другой правовой системы.

2. Проблеме регулирования процессов создания и использования информации с ограниченным доступом законодатели уделяют в последние годы значительное внимание, однако она еще далека от сколько-нибудь полного решения.

Прежде всего, неоднозначны состав этого понятия и используемая терминология. Так, в Указе Президента РФ «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» № 188 от 6 марта 1977 г. определен перечень из 6 видов конфиденциальной информации (видов «тайн» помимо государственной тайны), в то время как в нормативных актах имеются упоминания 35 видов «тайн». Очевидно, этот вопрос требует дальнейшей проработки.

В настоящее время действует закон «О государственной тайне», завершается прохождение в Думе закона «О коммерческой тайне», также в Думе находится законопроект «О персональных данных». В то же время еще практически не начата правовая проработка вопросов о служебной и профессиональной тайнах. Плохо согласованы эти вопросы в общих нормативных актах и актах, посвященных конкретным видам конфиденциальной информации, например, связанных с тайной следствия или оперативно-розыскной деятельности.

3. Вопросы права на информацию как развитие положения статьи 29 Конституции РФ являются содержанием специального законопроекта «О праве на информацию», а также достаточно подробно затрагиваются в базовом законе, в законодательстве о СМИ, а также в ряде нормативных актов, посвященных конкретным ИР. В то же время между ними имеются много противоречий, поскольку право на информацию не коррелируется с обязанностью органов власти и юридических лиц формировать ИР, предназначенные для открытого доступа. Но, главное, не решен принципиальный вопрос: следует ли фиксировать состав ИР, запрещенных к закрытию и, следовательно, обязательных для предоставления в открытый доступ. Если да, то следует определить, на какие ИР по форме собственности должен распространяться этот принцип. Альтернативный подход – это фиксация перечня ИР с ограниченным доступом и обязательное открытие остальных ИР, по крайней мере, государственных. Попытка параллельной реализации обоих подходов представляется непродуктивной, поскольку оставляет вне сферы регулирования с этой точки зрения значительную часть ИР.

Важно также наполнить содержанием термин «социально значимая информация», который употреблен в ряде нормативных актов. В настоящем виде применение этого термина является чистой декларацией.

В рамках законодательства о праве на информацию следует возможно более конкретно решать вопрос о порядке оплаты за доступ к государственным ИР, как электронным, так и традиционным. Здесь в качестве примера можно использовать соответствующее законодательство США, где эти вопросы проработаны очень детально.

4. Весьма существенным представляется вопрос о соотношении законодательства о СМИ с другими актами, регулирующими информационную сферу. Так, крайне непродуманной представляется попытка, предпринятая в последнем проекте изменений закона «О СМИ», включить «компьютерную информацию» в число видов СМИ и, одновременно, в число средств распространения СМИ. Вопросы распространения норм, регулирующих деятельность редакций печатных или электронных СМИ, прав журналиста, порядок утверждения и выхода в свет изданий или телерадиопрограмм, на новые технологии информационного обслуживания, особенно на Интернет, требуют специального и весьма сложного рассмотрения при решении.

Особенно важной является проблема лицензирования сайтов Интернета, обязательное введение которого, очевидно, противоречит конституционному праву на свободное распространение информации. Эта идея, естественно, вызвала возмущение подавляющего большинства российских пользователей Интернета. В то же время признание за сайтами Интернета статуса СМИ, при соблюдении ряда условий и на основе принципа добровольности, вероятно, могло бы иметь позитивный характер.

К этой же проблеме относится вопрос об определении статуса электронных изданий и, соответственно, о статусе, правах и обязанностях юридических и физических лиц, осуществляющих функции электронного издательства (издателя). В настоящее время только начато правовое осмысление этой проблемы. Следует добавить, что регулирование этих вопросов имеет большое значение в борьбе с компьютерным пиратством. В действующем законодательстве все виды издательской деятельности, кроме электронных изданий, лицензируются.

5. Что касается государственного управления ИР, то на уровне федеральных законодательных актов особое значение должны иметь такие законопроекты, как «Об информационном обеспечении органов государственной власти», «О государственном земельном кадастре», «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов», «О государственной статистике» и некоторые другие. На уровне федерального закона следует также определить правовой режим ИР, отнесенных к категории национального достояния.

Ряд норм следует ввести на уровне подзаконных актов Правительства РФ и федеральных органов управления. В положениях о федеральных органах исполнительной власти, а также в уставах организаций, являющихся получателями средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, необходимо предусмотреть обязанности по формированию и использованию информационных ресурсов, установленные федеральными законами.

Следует установить такой порядок подготовки и принятия постановлений Правительства РФ при котором обеспечивалось бы включение в них требований по формированию и использованию государственных ИР в рамках рассматриваемого вопроса.

В частности, необходимо дополнить соответствующими нормами постановление Правительства РФ, касающееся государственных закупок товаров и услуг, с тем, чтобы обеспечить полное отражение в общедоступных информационных ресурсах результатов движения бюджетных средств и эффективное использование государственных информационных ресурсов при подготовке и проведении тендеров и конкурсов.

За счет внесения изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях необходимо создать конкретный механизм применения санкций к органам и организациям за нарушение правил формирования и использования государственных информационных ресурсов, определив, в частности, какие органы исполнительной власти определяют факт нарушения и могут налагать штрафные санкции за каждый вид нарушения.

В условиях развития федеративных отношений и фактически происходящей децентрализации многих функций управления важное значение имеет принятие законодательных и других нормативных актов субъектов РФ, регламентирующих деятельность по формированию и использованию ИР, находящихся в собственности субъектов РФ и органов местного самоуправления,

В настоящее время в ряде субъектов РФ подготовлены или готовятся законодательные акты, регламентирующие указанную деятельность. Эти акты весьма различны по форме, содержанию и качеству. Наиболее полно и корректно отражает правовые аспекты региональных информационных ресурсов Закон «Об информационных ресурсах Ханты-Мансийского округа», подготовленный с участием международных экспертов.

Однако в этом Законе, как и других, не конкретизировано, какие информационные ресурсы могут относиться к сфере совместного ведения, поэтому эта проблема решается в разных субъектах по-разному. Отсутствуют также принятые на федеральном уровне рекомендации по разграничению полномочий между РФ и субъектами РФ по распоряжению ИР совместного ведения. Указанная проблема требует сначала научно-методической проработки, а затем правовой регламентации.

Важным инструментом правового оформления отношений федеральных органов власти и субъектов Российской Федерации становятся договоры о разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов РФ. Необходимо, чтобы вопросы ИР находили обязательное и достаточно полное отражение в этих договорах, поскольку до сих пор отражение этих проблем носит случайный характер.

Примером слишком общей постановки вопроса является формулировка Договора о разграничении полномочий между Российской Федерацией и г. Москвой, в соответствии с которым к сфере совместного ведения отнесены «федеральные и городские системы информации и связи» без каких-либо изъятий. Очевидно, что буквальное следование этой формуле просто невозможно, поскольку потребует полного пересмотра всех нормативных актов, регламентирующих систему управления ИР как на федеральном, так и на городском уровнях.

Основой создания системы управления ИР должен стать учет существующих ИР, закрепление их в собственности (материальной и/или интеллектуальной) и определение правомочий владельцев. Одного принципиальнго признания этой необходимости явно недостаточно. Специальным правовым актом, вероятно, указом Президента РФ, необходимо предписать федеральным органам государственной власти, другим организациям, являющимся получателями федерального бюджета, а также средств государственных внебюджетных фондов, провести разовую инвентаризацию ИР, созданных за счет и с привлечением средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов и находящихся в ведении учреждений и предприятий всех форм собственности с обязательным включением их в состав материальных или нематериальных активов.

На основе этой инвентаризации ИР, имеющие федеральное значение, в частности, создаваемые по президентским и правительственным решениям и программам, должны быть закреплены в федеральной собственности соответствующими актами и переданы в хозяйственное ведение или оперативное управление учреждениям и предприятиям.

Другие ИР, по согласованию с Министерством государственного имущества России, могут быть закреплены в собственности субъектов РФ, органов местного самоуправления, государственных организаций или приватизированы с соблюдением действующего законодательства.

Специального правового регулирования требуют вопросы государственного управления ИР, находящимися в смешанной собственности, в частности, акционерных обществ, в которых государство имеет контрольный пакет, а также некоммерческих организаций, если их учредителями является государство. Следует подчеркнуть, что к этой категории относится значительная часть ИР России (по данным Госкомстата – свыше 40%). Поскольку прямые административные действия в этих случаях невозможны, то юридически корректным решением было бы, вероятно, принятие регламента, регулирующего деятельность государственных представителей в руководящих органах этих обществ, их обязанности по отношению к использованию соответствующих ИР.

6. Наиболее массовым видом нормативных актов в сфере ИР являются акты, устанавливающие необходимость создания конкретных ИР и содержащие соответствующие поручения органам государственной власти и организациям. Таких актов только на федеральном уровне за 1997–1999 гг. принято около 200. Главная проблема заключается в отсутствии координации между этими актами, результатом чего является и дублирование функций органов и организаций, и противоречия между актами, посвященными одним и тем же ИР.

Практическое решение этой проблемы видится в утверждении на уровне федерального нормативного акта Перечня федеральных ИР, что, кстати, и предусмотрено базовым законом. Тогда любой акт о создании новых ИР должен принять форму изменений или дополнений этого Перечня, что автоматически обеспечит согласование принимаемых решений. Проект такого Перечня включен в Национальный доклад «Информационные ресурсы России» (Москва, НТЦ «Информрегистр», 1999 г.).

7. Одним из центральных вопросов организации деятельности по формированию, использованию и защите государственных ИР является вопрос финансово-экономического обеспечения. Этот вопрос, очевидно, имеет как организационный, так и правовой характер.

Особенно остро этот вопрос стоит в России в ситуации всеобщей нехватки бюджетных средств для обеспечения информационной деятельности. Это приводит к массовой коммерциализации государственных ИР, причем весьма часто – в рамках теневой экономики. Ярким примером этого явилось известное «дело статистиков».

В этой ситуации необходимо подойти к вопросу прагматически, легализовав платное использование государственных ИР, прежде всего, тех, которые используются для информационного обслуживания предприятий и организаций. Например, почти вся информация о природных ресурсах, кроме экологической, может быть платной. Это же относится ко многим видам финансовой и экономической информации. Однако, поскольку государственные информационные центры являются, как правило, монопольными владельцами информации, платное обслуживание должно производиться только по утвержденным тарифам. Такой подход уже реализован в нормативных актах, регулирующих информационную деятельность Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

С другой стороны, должны быть четко очерчены сферы, где государственные информационные ресурсы должны представляться бесплатно. Это правовая информация, информация в сфере образования, науки и культуры, информация, затрагивающая безопасность, права и свободы граждан и др. В отношении этой информации необходимо принимать решения, снижающие финансовую нагрузку на государственные организации – владельцев информационных ресурсов. В частности, вместо создания собственных систем информационного обслуживания эти организации могут передавать свои ИР для обслуживания в государственные библиотеки или размещать их на общедоступных сайтах Интернета. Эта обязанность государственных владельцев ИР также должна быть закреплена в правовых актах.

Наконец, следует вернуться к вопросу о приватизации информационных ресурсов во всех случаях, когда негосударственные структуры способны обеспечить более эффективное использование информационных ресурсов или, по крайней мере, их сохранение, если государственные организации не могут это обеспечить.

Для реализации эффективной финансово-экономической политики в области государственных ИР необходимо принять нормативный акт, регулирующий порядок финансирования и финансовой отчетности формирования и использования ИР на основе норм базового закона «Об информации, информатизации и защите информации».

Указанный порядок должен предусматривать:

Порядок должен предусматривать меры, препятствующие нецелевому использованию средств на формирование и использование государственных ИР, а также процедуру обнародования данных об использовании этих средств.

8. Как уже было указано, самостоятельной проблемой является выбор адекватной правовой формы для регламентации отношений в сфере ИР. При этом следует учитывать сферу ответственности органов власти, определяемую конституционным разделением властей.

Приведем пример. Для обеспечения государственной регистрации баз данных в соответствии с нормой ст. 13 базового закона было выпущено Постановление Правительства № 226 от 28 февраля 1996 г., в частности, предписывающее федеральным органам исполнительной власти обеспечивать регистрацию ИР, находящихся в их ведении. Однако оказалось невозможным подобное предписание распространить на органы исполнительной власти субъектов РФ, поскольку компетенция Правительства этого не позволяет. Точно также Постановление Правительства не может регламентировать деятельность федеральных органов и организаций, не входящих в систему исполнительной власти (Администрации Президента, Совета безопасности, Федерального Собрания и др.). В результате в Государственном регистре отсутствуют сведения о базах данных крупнейших государственных владельцев, т. е. данная норма работает крайне неудовлетворительно. Это означает, что порядок функционирования Государственного регистра должен быть определен Указом Президента РФ или Федеральным законом.

Другой пример. Регламентация порядка финансирования и финансовой отчетности всех бюджетополучателей относится к исключительной компетенции Министерства финансов России. Поэтому решение (точнее, нерешение) вопроса об упорядочении финансово-экономических отношений при формировании и использовании ИР – это вопрос ответственности Министерства финансов за невыполнение норм базового закона.,

Таким образом, предстоит весьма значительная работа по совершенствованию и развитию нормативно-правового обеспечения в сфере информационных ресурсов. Для должной координации этой работы было бы целесообразно вести ее в рамках единой программы работ по информационному праву.

Антопольский Александр Борисович - доктор технических наук, директор НТЦ "Информрегистр"

© Информационное общество, 1999, вып. 5, с. 26 - 29.