Интегрированное электронное правительство России

В настоящее время довольно часто появляются обзоры неоспоримых успехов в области информатизации федеральных и региональных, реже муниципальных, органов власти России. Вместе с тем Президент Медведев в феврале этого года сделал ошарашивающее заявление на первом заседании Совета по развитию информационного общества в России, что электронное правительство России есть химера. Ниже будет дан анализ возможных причин такого высказывания и предложен способ превращения химеры в реально действующую систему в условиях наличия утвержденного через два дня после выступления Президента РФ Плана мероприятий по реализации Концепции формирования в Российской федерации электронного правительства до 2010 г.

Ключевые слова: электронное правительство, федеральный орган исполнительной власти, региональный орган исполнительной власти, административный регламент, инфраструктура электронного правительства, Единая система предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям, рейтинг готовности к электронному правительству, информационное общество, законодательное обеспечение электронного правительства, государственная информационная система.

Введение

В результате реализации основных направлений и мероприятий Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации (далее – Стратегия) к 2015 г. Российская Федерация в международных рейтингах в области развития информационного общества должна попасть в число первых двадцати ведущих стран мира; а в международных рейтингах по уровню доступности национальной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для субъектов информационной сферы – не ниже десятого.

Однако по состоянию на октябрь 2009 г. РФ в рейтинге развития э-правительства находится на 60-м месте (см. http://www2.unpan.org/egovkb/). И чтобы попасть на 20 место в 2015 г. Россия должна подниматься в этом рейтинге каждый следующий год на 6 пунктов. Однако вся предыдущая история показывает, что Россия крутится где-то около 55 места – ведь другие страны тоже не стоят на месте. Причем в Стратегии не предусмотрены какие-то экстраординарные меры, чтобы изменить положение. Электронное правительство не стало приоритетной национальной программой России. Отношения рейтингуемых стран к международным рейтингам, проблема их совершенствования подробно обсуждается в работе [1].

Интересно, что в различных международных статистических базах данных по информатизации (например, в указанной в предыдущем абзаце или http://www.itu.int/osg/spu/publications/worldinformationsociety/2007/index.html) накоплено достаточно данных за много подряд следующих лет, чтобы с помощью математических методов экстраполяции определить, попадет ли Россия в определенный момент времени в будущем в ту или иную десятку, двадцатку и вообще – попадет ли куда-нибудь? Так что прогнозы в Стратегии говорят об уровне их «научности». С другой стороны, многолетние прогнозы хороши тем, что утверждают их и докладывают руководству одни чиновники (иногда исходя из инстинкта самосохранения на государственном посту), а на момент « исполнения» прогноза отчет о его выполнении, если таковой вообще делается, готовят уже другие чиновники.

На рисунках 1 и 2 представлена экстраполяция взвешенной популяции интернет-пользователей и взвешенной популяции абонентов мобильной и фиксированной связи. В первом случае Россия заведомо не попадает в первую двадцатку в 2015 г., а во втором случае видно, что Россия может выйти на первое место к 2015 г. Понятно, что такую экстраполяцию нужно делать или переделывать после выхода каждого очередного рейтинга, потому что в случае с рейтингами ООН мы имеем дело со 190 странами (членами этой организации), которые реализуют свои программы по тем или иным направлениям с разной скоростью и иногда зигзагообразно (или с загогулиной, как сказал бы Б.Н. Ельцин).

Все это и вынудило Президента Д. Медведева назвать на первом заседании Совета по развитию информационного общества в России ее электронное правительство химерой, т.е. несбыточной мечтой [2].

Метод веника

Развитые страны с федеративным устройством (например, Канада, ФРГ, Бельгия и др.), поставившие для себя когда-то подобные цели и задачи, решили или решают их на базе скоординированных усилий всех уровней власти (федерального, регионального и муниципального) в рамках совместной национальной программы построения интегрированного «электронного правительства», объединяющего электронные правительства всех уровней в одну систему (рис. 3).

При таком подходе зачастую создаются централизованные связные и информационные системы, включающие в себя все уровни управления (государственного – федеральный, региональный, и местного самоуправления – муниципального). Например, единая инфраструктура связи органов власти всех уровней (http://www.doi-netz.de/index.html), единые казначейские системы, системы по учету расходов по бюджетным статьям, единые системы учета доходов и др. Это позволяет экономить средства на разработку и сопровождение информационных систем за счет их масштаба, исключения дублирования разработок, совместного использования организациями разных уровней власти общих информационных ресурсов (справочников и классификаторов, цифровых географических карт, регистров населения, регистров транспортных средств регистров недвижимости и др.) и более высокого тиражирования типовых решений.

Рис. 3. Инфраструктура интегрированного электронного правительства.

Основной инфраструктурной подсистемой электронного правительства любого уровня является межведомственная система управления и обмена электронными записями (архивами) и документами (или, по-другому, управления электронным документооборотом, рис. 4). Эта система решает задачу обеспечения прозрачности деятельности государственных и муниципальных служащих, соответственно подотчетности такой деятельности обществу и снижения коррупции среди государственных и муниципальных служащих, что особенно важно на современном этапе развития России.

Заповедник по имени мечта

По данным Минэкономразвития в 2004 г. консолидированный бюджет России на информатизацию трех уровней власти составил около 50 млрд, от которого ФЦП «Электронная Россия» составляла всего 25-ю часть.

Начиная с 2002 года, когда была запущена Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 гг.)» (далее ФЦП), правительство РФ приняло ряд основополагающих документов, определяющих его электронизацию или информатизацию, включая концепции федерального и региональных электронных правительств. Однако прорывным стал 2009 г., когда с подачи Президента Медведева окончательно был сформирован связанный единым посылом набор документов для строительства и совершенствования государственного управления на ближайшие 5-7 лет и построения в России отдельно федерального и отдельно региональных электронных правительств. До муниципальных электронных правительств дело так и не дошло.

В таблице 1 показано пространство информационного и сервисного взаимодействия граждан и бизнеса с электронным правительством и в нем отмечено информационное взаимодействие, рассматриваемое в настоящей статье.

Модель законодательного и нормативно-правового обеспечения.

С одной стороны, сейчас поток новых законодательных и нормативно-правовых актов РФ (НПА) настолько увеличился, что стала ясной серьезность намерения Президента страны вывести Россию на передовые мировые рубежи информатизации. С другой – неискушенному наблюдателю этот поток из-за его как бы неструктурированности может показаться стохастическим, но это совсем не так. Анализ показывает, что все эти НПА объединены общей идеей – определить или поддержать создание в России Единой системы предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям (заметим, что нигде, ни в одном из официальных документов не говорится об отношениях нашего государства с иностранными гражданами и бизнесом, что мало вяжется с заявлениям о желании российской элиты включить Россию в глобальные экономические отношения).

Таблица 1. Пространство взаимодействия граждан и бизнеса с электронным правительством.

Во взаимодействии G2C и G2B жирным шрифтом отмечено рассматриваемое информационное взаимодействие граждан и бизнеса с государством и муниципалитетами

Эти акты можно классифицировать следующим образом:

1. Законодательное обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям:

2. Федеральный закон Российской Федерации от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации.

3. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных».

4. Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

5. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации.

Единая система предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям (функции, инфраструктура, компоненты):

1. Перечень государственных услуг и (или) функций, осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий (в том числе в электронном виде). Утвержден Распоряжением Правительство Российской Федерации от 25 июня 2009 г. № 872-р.

2. Перечень сведений о деятельности правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в сети интернет. Утвержден постановлением правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти».

3. Постановление Правительства Российской Федерации № 477 от 15 июня 2009 г. «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти».

4. Постановление Правительства Российской Федерации № 478 от 15 июня 2009 г. «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет».

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2007 г. № 781 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных».
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 424 «Об особенностях подключения федеральных государственных информационных систем к информационно-телекоммуникационным сетям».

8. Приказ Минкомсвязи России от 25 августа 2009 г. № 104 «Об утверждении Требований по обеспечению целостности, устойчивости функционирования и безопасности информационных систем общего пользования».

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 г. № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота».

10. Приказ Федеральной службы охраны Российской Федерации от 7 августа 2009 г. № 487 «Об утверждении Положения о сегменте информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

11. Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 21 мая 2009 г. № 271 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным архивным агентством государственной услуги “Организация информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов”».

12. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2009 года № 713 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года № 260¹ ».

Нормативно-правовое обеспечение создания Единой системы предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и населению

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.07. 2009 г. № 562 «Об оказании поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2009 году».

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 947 «Об утверждении Правил разработки, апробации, доработки и реализации типовых программно-технических решений в сфере региональной информатизации».
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям».
5. Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р).
6. План мероприятий по реализации Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. (утвержден Председателем Правительственной Комиссии по проведению административной реформы, Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации – Руководителем Аппарата Правительства Российской Федерации 14 февраля 2009 г., № 604п-П16).
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе “Электронная Россия (2002-2010 гг.)” (с изменениями на 10 марта 2009 г.)».
8. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 августа 2009 г. № 1231-р²
9. Концепция региональной информатизации до 2010 г. (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2006 г. № 1024-р).
10. План мероприятий по реализации Концепции региональной информатизации до 2010 г. (утвержден Правительством Российской Федерации распоряжением от 1 февраля 2007 г. № 118-р).

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 г. № 755 «О Совете главных конструкторов по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти».

12. Постановление от 10 сентября 2009 г. № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем».

На рисунке 5 эти НПА размещены по компонентам блока модели IDEF0³

Следует отметить, что с точки зрения жизненного цикла информационных систем (владения, создания и сопровождения информационных систем) в государственном секторе, в частности, реализующих предоставление гражданам и организациям информации и услуг, принципиальное значение имеет Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», в котором определены такие понятия, как информация, информатизация, документированная информация (документ), информационные процессы, информационная система, информационные ресурсы, информация о гражданах (персональные данные), конфиденциальная информация, средства обеспечения автоматизированных информационных систем и их технологий, собственник информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения, владелец (оператор) информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения, пользователь (потребитель) информации.

Гладко было на бумаге

Концепции федерального и региональных электронных правительств предполагают проведение ряда мероприятий из сферы административной реформы. Основные цели проведения административной реформы (http://ar.gov.ru/ru/regions/federal/news/index.php?date23=20060915&id4=856): повышение качества и доступности государственных услуг, снижение административных барьеров, противодействие коррупции, повышение эффективности деятельности государственных органов. В 2008-2009 гг. в связи с возросшим уровнем безработицы (6 миллионов человек, март 2009 г.) особое значение приобретает качество государственных и муниципальных услуг в сфере занятости и социальной защиты.

Развитию малого бизнеса и самозанятости населения по-прежнему препятствуют административные барьеры. По опросам ОПОРы России⁴ , для 51 процента предпринимателей ключевым фактором выживания в кризис является сокращение издержек. При этом в отдельных случаях затраты на преодоление административных барьеров в разы превышают собственно затраты на организацию производства.

Стоимость «услуг» так называемых «посредников» при получении нужных гражданину документов открыто публикуется в интернете.
По индексу восприятия коррупции Российская Федерация находится на 147 месте из 180, пропуская вперед все европейские, латиноамериканские и почти все азиатские страны.

Рис. 5. Законодательное и нормативно-правовое обеспечение Единой системы предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям

С учетом необходимости сокращения бюджетных расходов приобретает особое значение эффективность деятельности государственных и муниципальных органов.
Таким образом, на первый план в настоящее время выходит проблема, с одной стороны, снижения издержек граждан и бизнеса, связанных с государственным
регулированием, с другой стороны, эффективности органов власти при необходимости экономии ресурсов.
Важнейшим результатом административной реформы является разработка и внедрение административных регламентов, то есть детальное регулирование действий чиновников при взаимодействии с гражданами и предпринимателями. Эта работа ведется с 2006 г.
Регламентация государственных полномочий – большая, кропотливая работа. Однако детальное описание административных процедур является необходимой основой для решения любых других задач, связанных с совершенствованием государственного управления, таких как снижение административных барьеров, противодействие коррупции, предоставление государственных услуг в режиме «одного окна», переход на электронные услуги.
В настоящее время на федеральном уровне этот этап в целом завершен. Утверждено более 350 административных регламентов, в ближайшее время будет принято еще около 200. Эти регламенты охватывают около ²/₃ наиболее массовых общественно значимых государственных функций и услуг.
Хотя в субъектах Российской Федерации принято около 3,5 тысяч административных регламентов, картина очень неоднородная: отдельные регионы являются лидерами (регламентирована большая часть полномочий), другие же только начинают эту работу. В 2009 г. регламентация наиболее значимых для граждан и бизнеса услуг должна быть завершена во всех регионах.
Вместе с тем работы по информатизации управления на федеральном и региональном уровнях (которые относят к сфере электронного правительства) должны проводиться наряду с мероприятиями административной реформы: по сути Минэкономразвития строит свое э-правительство под названием сеть МногоФункциональных Центров (МФЦ) предоставления государственных услуг населению, сопряженную с системой порталов госуслуг, а Минкомсвязь свое – под названием ОГИЦ (www.ogic.ru ), инфраструктура юридически значимого электронного документооборота и сегмент интернет для связи ФОИВ и РОИВ. Причем результаты строительства э-правительства по Минэкономразвитию буквально зримы (http://monitoring.armd.ru/ar/mfc.php). Соревнование за лидерство в создании электронного правительства России между этими ведомствами приняло завуалированный характер, не в пример противостоянию 2002-2006 гг.

Концепции федерального и региональных электронных правительств не предполагают:

Оптимизации консолидированного бюджета на ИКТ всех уровней власти Российской Федерации.

Создания интегрированного электронного правительства и соответствующей единой системы управления созданием и сопровождением такого правительства.

Создания единого центра компетенции, осуществляющего на постоянной основе создание и внедрение методологии интегрированного э-правительства, разработку стандартов соединения информационных систем трех уровней власти России, внедрение этих стандартов.

Экспертизы проектов и бюджетов на создание электронных правительств федерального, регионального и муниципального уровней, на мониторинг создания интегрированного э-правительства России.

У семи нянек дитя без глазу

На заседании президиума Государственного совета «О реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации», прошедшем в Петрозаводске 17 июля 2008 г., вновь избранный Президент Д. Медведев сказал: «Никто не спорит с самой идеей электронного правительства, все согласны с тем, что информационные технологии повышают и прозрачность государственных услуг, снижают уровень коррупции, но реально почти ничего не меняется. Нет реальных подвижек и во внедрении межведомственного электронного документооборота, да и в формировании так называемых закупок в режиме он-лайн. Нет единой системы учёта результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполняемых за счёт государственного бюджета».

Представляется, что основная проблема создания интегрированного электронного правительства России заключается в отсутствии единого источника разума в этом деле, обладающего необходимыми административными рычагами на всех уровнях власти.

После инагурации Д. Медведева и смены главы бывшего Мининформсвязи России произошло наращивание пирамиды руководства и координации строительства э-правительств России. Теперь она выглядит следующим образом (сверху-вниз) и нужно уже координировать координаторов:

Совет по развитию информационного общества в России (курирует межведомственная рабочая группа по э-правительству, а также МРГ по региональной информатизации и др.).

Правительственная комиссия по административной реформе (отвечает также за э-правительство).

Правительственная комиссия по федеральной связи и информационным технологиям (помимо прочего курирует Совет по региональной информатизации и Совет руководителей информатизации ФОИВ).

Отдел э-правительства в аппарате правительства РФ.

Совет главных конструкторов региональной информатизации.

Трудно оценить роль этих органов в деле строительства электронных правительств России, поскольку в положениях, если они вообще есть, определяющих их задачи и функции, нет ссылок на разделение полномочий. Однако можно ожидать (во всяком случае на первых порах) неразбериху в функционировании этой системы с точки зрения разделения ответственности и предметов деятельности. Систему руководства строительством электронных правительств России требуется перестроить.

Вместо заключения: предложения по совершенствованию координации создания э-правительств в РФ

Создать Министерство совершенствования государственного и муниципального управления РФ.

Межведомственные комиссии по административной реформе и по федеральной связи и информационным технологиям упразднить и их полномочия возложить на новое министерство.

Заказчиком создания интегрированного электронного правительства и соответствующей единой системы управления созданием и сопровождением такого правительства возложить на Министерство совершенствования государственного и муниципального управления РФ.

Подчинить Министерство Президенту РФ, подобно МВД, МИД, ФСБ и др. ведомствам.

Список литературы

1. Fadi Salem. “Benchmarking the e-Government Buldozer: Beyond Measuring the Tread Marks” – Dubai School of Government, Working Paper Series, # 08-02, January 2008 – 21 p.

СНОСКИ

¹Принятые изменения устанавливают порядок размещения на официальном сайте Правительства РФ сведений о вопросах и материалах, подлежащих рассмотрению на заседаниях Правительства РФ.

² Определяет АО Ростелеком ответственным за проектирование и создание инфраструктуры электронного правительства и портала предоставления гражданам электронных государственных услуг.

³ IDEF0 — Function Modeling — методология функционального моделирования и графическая нотация, предназначенная для формализации и описания бизнес-процессов. Отличительной особенностью IDEF0 является её акцент на соподчинённость объектов. В IDEF0 рассматривается логические отношения между работами, а не их временнАя последовательность (WorkFlow). Так же отображаются все сигналы управления, которые на DFD-диаграмме (Диаграмме Потоков Данных) не отображались. Данная модель является одной из самых прогрессивных моделей и используется при организации бизнес проектов и проектов, основанных на моделировании всех процессов как административных, так и организационных. Источник: http://ru.wikipedia.org/wiki/IDEF0
⁴Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «Опора России».

______________________________________

Дрожжинов Владимир Иванович - кандидат физико-математических наук, председатель правления Центра компетенции по электронному правительству
Штрик Александр Аркадьевич - доктор технических наук, профессор, Главный научный сотрудник Российского НИИ информационных технологий и систем автоматизированого проектирования (РИТАП)