Хохлов Ю.Е.: Электронное государственное управление в странах СНГ

Электронное государственное управление в странах СНГ

____________________

Хохлов Ю.Е.

В обзоре анализируется потенциал использования ИКТ в государственном управлении в целях устойчивого развития за счет эффективного и экономного предоставления государственных услуг, обеспечения прозрачности власти и вовлечения граждан в управление. Описываются тенденции развития электронного правительства в странах СНГ в последнее десятилетие, оцениваются перспективы сотрудничества в данной области, включая инфраструктуру электронного правительства, при этом акцент делается на приоритетные мероприятия по обмену передовым опытом и реализации совместных проектов в области электронного государственного управления.

Ключевые слова: электронное государственное управление, электронное правительство, План действий ВВУИО, государства – участники СНГ, открытые данные, онлайновые государственные услуги, электронное участие граждан.

Под электронным государственным управлением понимается широкомасштабное использование ИКТ в системе государственного управления. Органы власти и местного самоуправления используют ИКТ с целью реализации своих функций, предоставления гражданам государственных и муниципальных услуг, доступа к достоверной официальной информации, взаимодействия между собой, а также с населением, бизнесом и организациями гражданского общества, для повышения эффективности и прозрачности системы государственного и муниципального управления. Все перечисленное принято называть электронным правительством.

В Плане действий ВВУИО [1] были выделены следующие приоритеты данного направления действий по развитию информационного общества:

· реализация стратегии электронного государственного управления, направленной на инновации и повышение прозрачности системы государственного управления и демократических процессов, укрепление связи с гражданами;

· разработка услуг электронного правительства, соответствующих потребностям граждан и бизнеса;

· содействие международному сотрудничеству в сфере электронного государственного управления.

В Обзоре ЮНКТАД по выполнению решений ВВУИО за десятилетний период [2] вновь подчеркнут потенциал использования ИКТ в государственном управлении для устойчивого развития за счет эффективного и экономного предоставления государственных услуг, обеспечения прозрачности власти и вовлечения граждан в управление.

В Стратегии сотрудничества государств – участников СНГ в построении и развитии информационного общества и Плане действий по ее реализации на период до 2015 г. особое внимание уделялось повышению эффективности государственного управления на основе использования ИКТ [3]. Основными направлениями сотрудничества в этой области в СНГ определены:

· развитие систем электронного документооборота и технологий межведомственного информационного взаимодействия;

· обеспечение совместимости стандартов хранения информации, автоматизации делопроизводства и электронного документооборота на национальном и межгосударственном уровне;

· обеспечение на основе использования ИКТ открытости деятельности органов государственной и судебной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов;

· повышение эффективности внедрения ИКТ на уровне регионов;

· создание условий для эффективного взаимодействия органов государственной власти с гражданами и хозяйствующими субъектами как на национальном, так и межгосударственном уровне.

Анализ хода реализации Стратегии показал, что развитие электронного правительства в государствах – участниках СНГ способствует социально-экономическому развитию и повышению эффективности государственного управления.

Тенденции развития электронного правительства в последнее десятилетие

Прошедшее десятилетие характеризуется значительным ростом использования ИКТ в государственном управлении и местном самоуправлении, переходом от простых информационных услуг к более сложным, транзакционным и сетевым взаимодействиям между властью и заинтересованными сторонами. В целом процесс трансформации системы государственного управления, базирующийся на широкомасштабном проникновении ИКТ, можно охарактеризовать как движение от подхода, когда в центре находится власть, к подходу, когда в центре внимания оказывается гражданин [4].

Уровень развития электронного правительства во многих странах существенно различается. Это связано не только с экономическим благосостоянием страны, но и с такими факторами, как политическая поддержка на высшем уровне, наличие институциональных возможностей, уровень развития человеческого капитала или вовлечение граждан. Многие достижения в области электронного правительства связаны с развитием и использованием самих ИКТ: сейчас практически повсеместно в органах власти используются компьютеры, соединенные в сети, имеются интерактивные онлайновые платформы, позволяющие взаимодействовать с гражданами.

Большое количество данных, накопленных в органах власти и местного самоуправления, доступно в цифровой форме, что позволяет использовать современные аналитические средства анализа больших массивов информации для поддержки и принятия управленческих решений. Одним из направлений усиления подотчетности органов государственной власти и местного самоуправления гражданам стало использование открытых данных в машиночитаемой форме. Подобные инициативы, реализуемые во многих странах, имеют своей целью не только открытость власти как таковую, но и возможность повторного использования бизнесом многочисленных накопленных наборов государственных данных для построения приложений, в том числе экономически привлекательных. По разным оценкам, раскрытие в машиночитаемой форме государственных документов позволяет существенно увеличить вклад в экономику информационного общества [5].

В последние годы широкое распространение получили сервисы социальных сетей, которые также используются для взаимодействия власти и граждан в ходе консультаций и выработки решений. Это открывает возможности для существенного повышения уровня вовлечения граждан в процесс управления государством, начиная c простого информирования, консультаций с гражданами или их вовлечения в процесс обсуждения и выработки решений и заканчивая полноценным сотрудничеством вплоть до уполномочивания граждан на принятие решений [6].

Еще одним бурно развивающимся направлением использования ИКТ в системе государственного управления стало применение мобильных технологий, или так называемых технологий мобильного правительства [7]. Это связано прежде всего с существенно большим проникновением мобильных технологий, чем интернет-технологий, и простотой их использования гражданами и бизнесом.

Один из глобальных трендов последних лет – переход стран-лидеров к созданию цифровых правительств, знаменующих поворот в реализации проектов электронного правительства (см. вставку ниже). По сути, речь идет о реинжиниринге процессов государственного управления в информационном обществе, продиктованном размыванием границ между цифровым и физическим миром и конвергенцией взаимодействия людей, бизнесов и вещей. В современном мире, который становится все более цифровым, система государственного управления индустриального типа, даже при условии добавления к ней цифровой «облицовки», оказывается неэффективной.

Цифровое правительство – это правительство, создаваемое и действующее так, чтобы использовать преимущества цифровых данных при оптимизации, трансформации и создании государственных услуг [Digital Government Is a Journey Toward Digital Business. Gartner, 2014].

Сервисы цифрового правительства изначально спроектированы как цифровые, они ориентированы на индивидуального пользователя и используют юридически значимые данные, уведомления и транзакции, а не на электронные документы. Это требует другой организации взаимодействия различных органов власти и местного самоуправления, что диктует изменения в системе государственного управления.

Международное сотрудничество по развитию цифрового правительства Digital 5 (D5) было инициировано в 2014 г. Великобританией совместно с Эстонией, Южной Кореей, Новой Зеландией и Израилем.

Одним из важных стимулов начавшейся трансформации явилась неудовлетворенность потребителей государственных услуг, которые ожидают, что услуги будут оказываться по тем же каналам и по тем же стандартам, что и услуги бизнеса, которые они оценивают гораздо выше. Это означает, что многие программы электронного правительства так и не смогли реализовать исходное видение, особенно на фоне растущих ожиданий общественности и новых технологических возможностей. Перевод электронных государственных услуг на цифровые каналы знаменует не только многократную экономию бюджетных средств, но и рассматривается странами-лидерами как необходимое условие конкурентоспособности.

Стратегии и программы развития электронного государственного управления в СНГ

Как отмечалось, одним из рекомендованных ВВУИО для всех стран шагов должна была стать разработка и реализация национальных стратегий развития и использования ИКТ в государственном управлении. Можно констатировать, что за прошедшее десятилетие практически все государства – участники СНГ (кроме Туркменистана) разработали и приняли собственные стратегии развития электронного правительства и планы действий по их реализации. Более того, ряд государств Содружества за это время принял и реализовал несколько последовательных программ и/или проектов развития электронного правительства. В них отражены перспективные направления электронного государственного управления, связанные с предоставлением государственных и муниципальных услуг в электронном виде, повышением эффективности функционирования органов власти, обеспечением открытости деятельности органов власти, вовлечением граждан в процесс выработки и принятия решений.

Усилия государств Содружества при реализации программ и проектов электронного правительства были направлены на создание ИКТ-инфраструктуры, развитие веб-представительств органов власти, автоматизацию внутренних управленческих процессов, организацию межведомственного электронного взаимодействия, формирование национальных баз данных для общего использования, обеспечение информационной безопасности государственных информационных систем. Некоторые программы и проекты содержали, кроме того, компоненты обучения и подготовки пользователей (как государственных гражданских служащих, так и граждан) к применению сервисов электронного правительства.

Международная кооперация в этом направлении нашла отражение в Стратегии сотрудничества государств – участников СНГ в построении и развитии информационного общества [3] и в Плане действий по ее реализации. Основными направлениями сотрудничества стали использование технологий межгосударственного информационного взаимодействия и систем электронного документооборота, обеспечение совместимости стандартов предоставления, хранения и обмена электронными документами на национальном и межгосударственном уровне.

Оценка уровня развития электронного государственного управления в СНГ

На глобальном уровне мониторинг уровня развития электронного правительства проводит Департамент по экономическим и социальным вопросам Организации Объединенных Наций (ДЭСВ), который раз в два года публикует доклад с рейтингом развития электронного правительства в странах мира [4]. Этот авторитетный рейтинг строится на основе композитного Индекса развития электронного правительства (e-Government Development Index), частью которого является Индекс онлайновых сервисов (Online Service Index). Последний определяется по результатам обследования ДЭСВ официальных правительственных веб-сайтов (центрального правительства и нескольких ключевых ведомств). ДЭСВ также рассчитывает Индекс электронного участия граждан (e-Participation Index), отражающий уровень вовлечения граждан в процессы государственного управления.

Все государства СНГ входят в число обследуемых стран, поэтому представляется целесообразным использовать для характеристики уровня развития электронного государственного управления показатели, входящие в Индекс онлайновых сервисов и Индекс электронного участия граждан. Это позволит не только оценить уровень развития электронного правительства в странах СНГ, но и провести международные сопоставления.

Онлайновые государственные услуги. Как отмечалось, Индекс онлайновых сервисов, рассчитываемый ДЭСВ, основан на независимом обследовании большой группой экспертов правительственных веб-сайтов (центрального правительства и нескольких ключевых ведомств) с целью оценки наличия и уровня зрелости предоставляемых государственных услуг. Модель предоставления государственных услуг с использованием ИКТ содержит четыре стадии онлайнового присутствия правительства: начальное, продвинутое, транзакционное и сетевое. Результаты обследования суммируются и нормализуются в виде баллов от 0 до 1, что позволяет оценивать уровень развития онлайновых государственных услуг (в том числе по стадиям), проводить международные сопоставления в конкретный момент и в динамике за весь период наблюдения. В последнем исследовании ДЭСВ 2014 г. было обследовано 193 страны, включая все государства – участники СНГ.

Верховным судом Республики Узбекистан совместно с ПРООН был разработан и внедрен совместный проект «Реформа гражданского судопроизводства: эффективное судебное администрирование», в рамках которого разрабатывается национальная информационная система электронного судопроизводства «E-SUD».

Разработчики объединили в информационной системе электронного судопроизводства «E-SUD» такие задачи, как внедрение в судах электронного документооборота, использование современных механизмов уведомления участников гражданского процесса, составление судебных актов на основании шаблонов, единый календарь судебных разбирательств, банк решений судов, сбор и составление статистической отчетности судов и другие.

С ноября 2013 г. «E-SUD» успешно пилотируется в Зангиатинском межрайонном суде по гражданским делам в режиме тестирования в части приказного производства. За это время рассмотрено свыше 20 тыс. заявлений о выдаче судебных приказов из поступивших в электронной форме 23 тыс. заявлений на взыскание задолженности на общую сумму более 772 млн. 941 тыс. сумов. Всего поступило около 40 тыс. электронных обращений физических и юридических лиц посредством системы электронного судопроизводства «E-SUD».

«E-SUD» является национальной системой, разрабатываемой национальными кадрами. Она не имеет аналогов на пространстве СНГ.

Рис. 1. Индекс развития электронного правительства для СНГ, 2014 г.

Как можно видеть из рисунка 1, большинство стран Содружества имеют значения интегрального показателя развития электронного правительства, сопоставимые с общемировым уровнем, хотя отставание от стран-лидеров довольно заметное: первое место занимает Республика Корея с показателем 0,9462 балла.

Во многом это объясняется высокими показателями развития человеческого капитала в странах СНГ, которые превышают общемировой уровень. Совсем не так дело обстоит с другими факторами развития электронного правительства, по которым несколько стран региона (Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан) имеют весьма низкие показатели. Прежде всего это касается телекоммуникационной инфраструктуры. Особенно заметно цифровое неравенство государств – участников СНГ (Таджикистан, Туркменистан) по Индексу онлайновых сервисов (рис. 2). Это связано не только с уровнем экономического развития и недостаточным распространением интернета в этих странах, но и отсутствием целенаправленных действий по развитию электронного правительства.

Рис. 2. Индекс онлайновых сервисов для СНГ, 2014 г.

Весьма низка и степень зрелости предоставляемых услуг: в упомянутых странах можно наблюдать лишь первую, начальную (информационную) стадию онлайнового присутствия правительства, тогда как страны-лидеры СНГ находятся на третьей и четвертой стадиях, сопоставимых с мировым уровнем. Примером успешной реализации онлайновых услуг может служить проект системы электронного лицензирования Республики Казахстан.

Система электронного лицензирования Казахстана функционирует с 2011 г. с целью автоматизации процессов лицензирования, выдачи разрешительных документов и обеспечения взаимодействия между лицензиарами и бизнесом.

Система информирует о порядке получения лицензий/разрешений, обеспечивает онлайновую подачу и контроль прохождения заявлений, получение и хранение результата услуги в электронном виде, предоставление отчетности. Взаимодействует с 27 государственными системами для передачи лицензий/разрешений в другие ведомства, запроса сведений или автоматизации ведомственных функций. Открыт доступ для проверки действительности лицензий/разрешений.

В 2013 г. Система электронного лицензирования стала лучшим проектом в категории «e-Business» международного конкурса WSIS Project Prizes 2013.

Электронное участие граждан. Как отмечалось, Индекс электронного участия граждан, рассчитываемый ДЭСВ, основан на независимом обследовании большой группой экспертов ДЭСВ официальных правительственных веб-сайтов с целью оценки наличия и уровня использования механизмов вовлечения граждан в процессы государственного управления на основе ИКТ.

Рис. 3. Индекс электронного участия граждан для СНГ, 2014 г.

На гистограмме 3 представлены значения Индекса электронного участия граждан для СНГ по результатам обследования 2014 г. Большинство этих стран имеют показатели, превышающие мировой уровень (0,3947). Казахстан, Россия и Молдова вошли в группу из 50 стран с высоким уровнем электронного участия граждан. Лидирующая позиция Казахстана среди стран СНГ по этому направлению базируется на целенаправленной государственной политике, связанной с активным развитием услуг электронного правительства, оперативной публикацией информации на веб-ресурсах государственных органов и массовым использованием органами власти (включая первых руководителей) сервисов социальных сетей.

В то же время следует отметить наличие информационного (цифрового) неравенства по данному направлению развития информационного общества между государствами – участниками СНГ, прежде всего существенное отставание Таджикистана и Туркменистана.

Открытые государственные данные. Инициативы по открытым государственным данным начали реализовываться в странах СНГ практически одновременно с другими странами. Сразу после ВВУИО подобные инициативы были уделом представителей гражданского общества, ратующих за открытость органов государственной власти, однако последние пять лет ознаменовались ростом интереса самой власти к вопросам раскрытия сведений о своей деятельности в общедоступной машиночитаемой форме.

Начальный период раскрытия государственных данных был связан с предоставлением информации о деятельности власти в открытый доступ через интернет. Правительства ряда государств Содружества утвердили перечень сведений, которые должны были публиковаться на официальных веб-сайтах, хотя изначально никаких технологических и семантических требований к публикуемым сведениям не предъявлялось, что затрудняло их машинную обработку. В последующем усилия были направлены на расширение законодательной базы, предписывающей органам власти предоставлять сведения о своей деятельности в форме открытых данных, и на развитие технологических платформ, обеспечивающих публикацию государственных данных в машиночитаемой форме. Одной из главных проблем для государств – участников СНГ, как и для других стран, остается низкая востребованность и повторное использование наборов открытых государственных данных, которые стали доступны в результате значительных усилий и инвестиций со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.

В ряде стран СНГ в последние годы созданы и функционируют порталы открытых данных (Азербайджан, Казахстан, Молдова, Россия, Узбекистан, Украина) Порталы открытых данных: Азербайджан http://data.gov.az, Казахстан http://data.egov.kz/, Молдова http://data.gov.md, Россия http://data.gov.ru/, Узбекистан http://data.gov.uz, Украина http://data.gov.ua/, на которых опубликовано большое количество наборов открытых государственных данных в машиночитаемом виде. Проводятся конкурсы разработчиков приложений на основе открытых данных. По этому пути движутся и другие страны СНГ, в частности, при содействии Всемирного банка в 2014–2015 гг. был подготовлен и проведен анализ готовности Таджикистана и Кыргызстана к использованию открытых государственных данных [8].

Одним из объективных показателей, характеризующих использование открытых государственных данных в мире, может служить глобальный рейтинг на основе Барометра открытых данных [9], который формируется Фондом Всемирной паутины (WWW Foundation). Сегодня в этом рейтинге представлены 86 стран, среди которых три государства – участника СНГ (рис. 4).

Рис. 4. Барометр открытых данных для некоторых стран СНГ, 2015 г.

Сравнительный анализ с использованием Барометра открытых данных демонстрирует возрастающее число инициатив по предоставлению открытых данных в мире, в том числе благодаря поддержке на высшем политическом уровне. Однако эти инициативы не очень заметно повысили уровень открытости и подотчетности власти, более того, в некоторых странах, которые два года начали предоставлять государственные данные в машиночитаемом виде, наблюдается замедление темпов реализации подобных инициатив и невыполнение принятых планов. Похожая ситуация отмечается и в отдельных государствах СНГ, которые намечали амбициозные планы, но не реализовали их.

Сотрудничество государств – участников СНГ в области развития электронного правительства

Как отмечалось, международная кооперация стран Содружества в последние годы велась в рамках Стратегии сотрудничества государств – участников СНГ в построении и развитии информационного общества и Плана действий по ее реализации на период до 2015 г. В разработанном и представленном в 2015 г. на утверждение Совета глав правительств СНГ проекте упомянутой Стратегии и Плане действий по ее реализации на период до 2025 г. предусмотрены новые мероприятия по обмену информацией и опытом, а также реализации совместных проектов по внедрению приложений ИКТ в системе государственного управления.

Особое внимание стран Содружества в следующем десятилетии будет сосредоточено на дальнейшем развитии инфраструктуры электронного правительства (включая государственные информационные системы и среду информационно-технологического взаимодействия систем для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме и реализации функций государственного управления). Усилия, как и ранее, будут сосредоточены на обеспечении совместимости стандартов предоставления, хранения и обмена электронными документами на национальном и межгосударственном уровне, открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и общедоступности государственных данных.

Должна сформироваться инфраструктура обеспечения информационной безопасности электронных способов взаимодействия органов государственной власти между собой, с населением и организациями. Развитие электронного правительства будет сопровождаться разработкой и введением в действие стандартов и регламентов предоставления органами государственной власти населению, организациям и другим органам государственной власти требуемой информации. Для развития инфраструктуры электронных услуг в странах СНГ целесообразно гармонизировать нормативно-правовую базу на основе использования Модельного закона «Об электронных государственных услугах» и других нормативных правовых актов, принятых МПА СНГ.

План действий по реализации Стратегии-2025 содержит мероприятия по организации обмена информацией и опытом, а также реализации совместных проектов по внедрению приложений ИКТ в системе государственного управления. Наряду с этим следует отметить, что в проекте Стратегии-2025 и Плане-2025 недостаточно внимания уделяется перспективным направлениям использования ИКТ в государственном управлении, например, развитию мобильного или цифрового правительства. В будущем это может привести к дальнейшему отставанию стран Содружества от лидеров в данном направлении развития информационного общества.

Анализ использования ИКТ в государственном управлении в странах СНГ показывает, что данному направлению развития информационного общества уделяется серьезное внимание, в большинстве стран приняты и реализуются долгосрочные стратегии развития электронного правительства. Современные технологии используются властями как для предоставления государственных и муниципальных услуг, так и при реализации своих полномочий. Последние годы характеризуются массовым использованием в государственном управлении широко распространенных мобильных технологий, сервисов социальных технологий, открытых государственных данных. Можно с уверенностью заключить, что страны Содружества в подавляющем большинстве реализовали намеченное в Плане действий ВВУИО направление по использованию ИКТ в государственном управлении.

В то же время следует отметить, что уровень международного сотрудничества по развитию электронного государственного управления в масштабах СНГ явно недостаточен, лучшие практики и решения в данной области, как правило, используются только внутри одной страны.

Совету глав правительств СНГ и Совету глав администраций связи РСС рекомендуется усилить деятельность по внедрению современных приложений ИКТ в системе государственного управления. В проекте Стратегии сотрудничества государств – участников СНГ в построении и развитии информационного общества и Плане действий по ее реализации на период до 2025 г. следует предусмотреть приоритетные мероприятия по обмену передовым опытом и реализации совместных проектов в области электронного государственного управления.

Органам государственной власти, ответственным за информатизацию в странах СНГ, рекомендуется включить в национальные стратегические документы и программы развития информационного общества, с учетом передового опыта стран СНГ и других стран мира, меры по обеспечению:

· качества предоставляемых гражданам и бизнесу государственных услуг (опыт Казахстана – «Система э-Лицензирование»; международный опыт – База знаний Сети государственного управления ООН по инновационным решениям для электронного правительства, http://www.unpan.org);

· открытости деятельности органов государственной власти (опыт России – формирование системы «Открытое правительство», http://www.open.gov.ru; международный опыт – Партнерство открытого правительства http://www.opengovpartnership.org);

· участия граждан в процессе государственного управления с использованием ИКТ (опыт России – Российская общественная инициатива, http://www.roi.ru; международный опыт – Мониторинг и измерение уровня электронного участия граждан в государственном управлении, Сеть государственного управления ООН, http://www.unpan.org).

Работа выполнена в рамках проекта «Информационное общество в странах СНГ: Анализ развития информационного общества в государствах — участниках СНГ по приоритетным направлениям Плана действий Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества». Астана, 2015-2016.

1. План действий. Принят на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества. Женева, 12.12.2003. URL: http://www.itu.int/dms_pub/itu-s/md/03/wsis/doc/S03-WSIS-DOC-0005!!MSW-R.doc (дата обращения 09.10.2015)

2. Implementing WSIS Outcomes: А Ten-Year Review / United Nations Conference on Trade AND Development World Summit on the Information Society. Geneva, 2015.

3. Стратегия сотрудничества государств – участников СНГ в построении и развитии информационного общества и План действий по ее реализации на период до 2015 года (утверждены Решением Совета глав правительств СНГ от 28.09.2012).

4. United Nations e-Government Development Survey 2014: E-Government for the Future We Want. N.Y.: United Nations, 2014.

5. McKinsey Global Institute. Open data: Unlocking innovation and performance with liquid information. McKinsey & Company, 2013.

6. The International Association for Public Participation, 2014. URL: http://www.iap2.org

7. M-Government: Mobile Technologies for Responsive Governments and Connected Societies. Geneva: International Telecommunication Union and Organization for Economic Co-operation and Development, 2011.

10. Информационное общество в странах СНГ: Анализ развития информационного общества в государствах – участниках СНГ по приоритетным направлениям Плана действий Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества. Астана, 2016. URL: http://www.zerde.gov.kz/upload/iblock/9d6/bookrussian.pdf

Кандидат физико-математических наук, доцент, действительный член Российской инженерной академии, председатель Совета директоров Института развития информационного общества, председатель редакционного совета журнала «Информационное общество»