Извечный российский вопрос «Что делать?» всегда возникал при решении задачи создания единой системы информационного взаимодействия.
Идея написания настоящей статьи вызвана очередным всплеском активности в сфере формирования единого информационного пространства, причиной которого стало появление новой столичной программы «Электронная Москва».
Сразу же замечу, что необходимость принятия Городской целевой программы «Электронная Москва» очевидна и не подвергается сомнению.
Внедрение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в деятельность бизнеса делает его более эффективным за счет расширения возможностей доступа к информации, охватывающей самые различные аспекты предпринимательской деятельности.
Следует отметить, что термин «информационно-коммуникационные технологии» подчеркивает инструментальную (технологическую) составляющую информационного общества. Здесь уместно задать вопрос: «Что делать этим инструментом?»
В свое время еще Аристотель утверждал, что в человеческом обществе одной из основных составляющих процесса развития является управление.
В этой краткой работе мы не будем разбирать методологические основы и философию управления, а обратим внимание лишь на несколько важных моментов.
Переход к новой парадигме развития человеческой цивилизации – к так называемому «устойчивому развитию» мирового сообщества – впервые был обоснован в 1987 году Всемирной комиссией ООН по природной среде и развитию. Затем в 1992 году Саммит по охране окружающей среды в Рио-де-Жанейро, а 10 лет спустя – Всемирный петербургский саммит 2002 года по устойчивому развитию подтвердили актуальность этой проблемы и необходимость ее решения.
Под устойчивым развитием в самом общем смысле подразумевается общественный прогресс, обеспечивающий удовлетворение потребностей нынешних поколений без ущемления возможностей существования будущих.
Особую актуальность эта проблема имеет для Москвы – мегаполиса с населением, превышающим 10 млн. человек, управление системами жизнедеятельности которого не может удовлетворительно осуществляться вне рассматриваемой парадигмы устойчивого развития.
НИИ информационных технологий Правительства Москвы более тридцати лет занимается непосредственно созданием общегородских автоматизированных информационных систем для различных отраслей городского хозяйства. В последние годы наш институт сконцентрировал часть своих интеллектуальных ресурсов на создании таких информационно-аналитических и прогнозно-ориентированных систем и моделей, которые, с одной стороны, позволяют выработать обоснованные траектории устойчивого развития систем жизнедеятельности населения города, а с другой – обеспечить получение необходимых ресурсов на основе достижения соответствующих темпов экономического роста.
Известно, что автоматизированная информационная система включает несколько видов обеспечения – информационное, программное, техническое, организационно-технологическое и т.д.
В 70-е годы в СССР было развернуто движение за «АСУ-низацию» всей страны. Среди задач, стоящих перед разработчиками систем автоматизированного управления, было обеспечение всеобщей интеграции информационных ресурсов и их эффективного информационного взаимодействия.
Какие основные вопросы возникали при решении этих задач?
Техническое обеспечение было основано на самых различных ЭВМ гигантских метрических размеров со скромными характеристиками. О передаче данных и телеобработке ходили только разговоры. Даже факт получения организацией ЭВМ сам по себе был событием. Поэтому разработка любой АСУ начиналась в основном с приобретения ЭВМ.
Организационный ресурс внешне был идеален – авторитарное властное руководство, полная типизация экономических, финансовых и других правил ведения хозяйственной деятельности. А вот программное обеспечение находилось еще в зачаточном состоянии, разработка программных комплексов была утонченным искусством и штучным изделием. Информационное обеспечение было также в зачаточном состоянии, поскольку базовые классификаторы находились только в процессе осмысления и разработки.
Несмотря на гигантские усилия, главную задачу – задачу всеобщей интеграции и взаимодействия информационных систем – решить не удалось.
А как обстоят дела сегодня?
О возможностях технического обеспечения даже говорить неловко: при существующем многообразии технических устройств при разработке проекта на комплекс технических средств все зависит от объема финансовых ресурсов и здравого смысла.
Спецификации существующего системного и прикладного программного обеспечения столь велики по объему, что анализ и выбор подходящего варианта становятся самостоятельной (и не простой!) задачей.
Не менее широки возможности CASE-технологий, метаязыков, языков программирования и т.д. Причем программирование ставится на промышленную основу, сегодня во всем мире это весьма эффективная и прибыльная деятельность.
Современный организационный ресурс не является централизованно абсолютным, что может привести к возникновению «чиновничьих игр» и, безусловно, требует создания специфических механизмов воздействия.
Информационное обеспечение существующих автоматизированных информационных систем государственных ведомств представляет собой набор разрозненных, не всегда согласованных понятий и классификаторов.
Таким образом, текущее состояние информатизации характеризуется следующими моментами.
2. Имеется весьма разрозненное и нескоординированное информационное обеспечение и практически полностью отсутствует организационно-методологическое обеспечение технологий управления.
Следует отметить, что в НИИ информационных технологий Правительства Москвы накоплен тридцатилетний опыт разработки организационнометодологического обеспечения технологии управления и создания крупных общегородских автоматизированных информационных систем (многие информационные системы – детища института – успешно функционируют и в настоящее время).
Семантическим значением слова «интеграция» является понятие, означающее состояние связанности отдельных частей и функций системы в целое, а также процесс движения к такому состоянию (процесс взаимного приспособления). Поэтому, говоря об интеграции, следует определить парадигму интеграции.
На наш взгляд, основополагающей парадигмой интеграции и взаимодействия является ответ на главный вопрос: «Для решения каких городских задач это необходимо?»
Ранее мы отмечали, что главная задача создания городских автоматизированных информационных систем состоит в мобилизации городских информационных ресурсов в целях формирования необходимых условий для устойчивого развития города.
Фундаментальным интегральным параметром устойчивого развития города является рост валового регионального продукта (ВРП).
В составе основных составляющих устойчивого развития города нами выделены:
1. Сбалансированный экономический рост, обеспечивающий достижение нового качества жизни и эффективную занятость населения при условии сохранения и улучшения окружающей среды. Устойчивый рост может быть достигнут лишь на основе активной промышленной политики, ориентированной на развитие обрабатывающих отраслей и высоких (наукоемких) технологий.
2. Социальная, гуманитарная ориентация экономики, опирающаяся на развитие образования, здравоохранения, науки, культуры, человеческого потенциала. Активная социальная политика призвана предотвратить чрезмерное расслоение общества, обеспечить его политическую стабильность.
3. Включение экономики города, природы и образа мышления людей в единую динамическую эколого-экономическую систему страны, ориентированную на учет интересов разных регионов России, имеющих устойчивые связи с городом.
4. Целенаправленное и сознательное регулирование развития на основе новых информационных технологий.
Принципиальная схема агрегированной модели устойчивого развития города, основанная на изложенных принципах, показана на рис. 1.
Рис. 1. Укрупненная блок-схема агрегированной модели устойчивого социально-экономического развития г. Москвы.
ВРП определяется следующими макропоказателями: численностью населения, численностью занятых, стоимостью основных фондов, инвестициями в основной капитал, денежными доходами домашних хозяйств, объемами розничного товарооборота, фондоемкостью, энергоемкостью, трудоемкостью, денежными расходами домашних хозяйств, производством товаров и услуг.
На основе исследования тенденций изменения положения экономики города по данным официальной статистической отчетности, публикуемой Госкомстатом РФ, рассчитаны коэффициенты корреляции макропоказателей.
В результате моделирования макропоказателей были получены уравнения многомерной и одномерной регрессии, связывающие макропоказатели с оценкой ВРП. Эти уравнения позволяют моделировать различные стратегии устойчивого развития города.
Любая модель, даже самая простейшая, никогда не может быть использована, если отсутствуют необходимые, в достаточной мере достоверные данные. Поэтому крайне важным было в дополнение к данным Госкомстата РФ и Москвы иметь фактические данные из других городских источников.
На основе такого подхода в 1997 году Департамент экономической политики и развития города Москвы, Государственная налоговая служба России и Городская налоговая инспекция Москвы при участии НИИ информационных технологий Правительства Москвы разработали и утвердили Научно-техническую программу «Разработка и ввод в действие интегрированного комплекса автоматизированных систем и баз данных организаций экономического блока Правительства Москвы для обеспечения формирования доходной части городского бюджета». Приоритетной целью новой программы было определено повышение собираемости налогов.
Государственным заказчиком программы стал Департамент экономической политики и развития города Москвы, пользователями – Департамент экономической политики и развития и Государственная налоговая инспекция по Москве, а Генеральным подрядчиком – НИИ информационных технологий Правительства Москвы.
Основными заданиями Научно-технической программы являлись:
1. создание автоматизированной информационной системы Государственной налоговой инспекции по г. Москве (АИС «Налог 2 Москва»);
2. создание комплексной автоматизированной информационной системы для прогнозирования и управления процессом формирования доходной части городского бюджета (АИС «Развитие»).
Причем следует отметить, что с самого начала было заложено требование обеспечения информационного взаимодействия со смежными системами – поставщиками информации.
Важным фактором успеха являлось личное участие в организации работ одного из первых руководителей Правительства Москвы Ю.В. Росляка. Созданный Координационный совет по Научно–технической программе регулярно рассматривал ход работ. Все это вместе стало реализацией «принципа первого руководителя».
В результате выполнения работ по Научно-технической программе были разработаны и введены в промышленную эксплуатацию Автоматизированная информационная система налоговой инспекции г. Москвы (АИС «Налог 2 Москва») и Информационно-аналитическая система «Развитие» (первая очередь).
2. Большие объемы хранимой и поступающей информации. Так, например, ежеквартально территориальные налоговые инспекции (их в Москве 40) должны принять квартальные отчеты от 600 тыс. юридических лиц (средний объем документов одного юридического лица составляет 5000 знаков). Всего в Москве официально зарегистрировано 900 тыс. юридических лиц, но реально из них функционирует около 600 тыс.
4. Базы данных в каждой территориальной инспекции были накоплены в течение десяти лет. Не проводились ревизии баз данных на достоверность и полноту. В ряде случаев не было обеспечено систематическое ведение основных классификационных признаков либо оно носило сугубо внутриведомственный характер.
5. Постоянно имели место проблемы методологического сопровождения, в задачу которого входило решение возникающих при работе вопросов трактовки положений налогового законодательства и разработка на этой основе Уточнений и дополнений к Описаниям постановок задач.В настоящий момент можно заявить, что АИС «Налог 2 Москва» в основном создана: все территориальные инспекции (ИМНС) и основные региональные подсистемы работают в промышленном режиме.
К подсистемам регионального уровня, взаимодействующим с подсистемами территориального уровня, относятся:
Базы данных организованы с использованием СУБД ORACLE.
Поскольку в разработке АИС «Налог 2 Москва», помимо НИИ информационных технологий, принимало участие несколько исполнителей – Учебно-методологический Центр МНС РФ, компания «Мак Мастер», компания «ОВИОНТ – ИНФОРМ», то следовало выработать единые правила взаимодействия в разработке описаний постановок задач, разработке программных комплексов функциональных подсистем, которые являются сильно взаимосвязанными. Эти правила взаимодействия оформлены в виде соответствующих Методических материалов.
Программирование соответствующих подсистем АИС «Налог 2 Москва» организациями–исполнителями производилось на единой технологии, основанной на «Рациональном унифицированном процессе (RUP) создания программных систем». Для управления процессом выпуска версий программного обеспечения была разработана формализованная, обязательная для всех исполнителей технология сборки релизов функциональных подсистем в виде готового инсталляционного пакета с последующим тестированием и установкой на промышленных контурах.
Методологическое обеспечение разработки осуществляли аналитические рабочие группы, имеющие в своем составе ответственных представителей функциональных подразделений заказчика и разработчиков. Это позволило постоянно отслеживать и вырабатывать соответствующие изменения и дополнения в Описания постановок задач и осуществлять тестирование разрабатываемых программных комплексов.
По причинам, о которых сказано выше, перенос данных стал одной из самых сложных процедур в территориальных инспекциях при вводе системы в промышленную эксплуатацию.
Основными элементами процедур переноса данных являются:
В результате выполненных работ введены в промышленную эксплуатацию основные подсистемы АИС «Налог 2 Москва», созданы уникальные базы данных, что создает необходимые предпосылки увеличения доходной части бюджета города и позволяет получать в установленном законом порядке деперсонифицированные агрегированные данные, необходимые Правительству Москвы для разработки программ устойчивого экономического развития города.
Основную часть поступлений городского бюджета составляют налоговые платежи. Объем средств, поступающих в бюджет в виде налогов и сборов, зависит от величины налогооблагаемой базы и от финансово-экономического состояния предприятий города – плательщиков налогов.
Налогооблагаемая база определяется перечнем налогов, которые устанавливаются федеральным законодателем, размером ставок налогов, большая часть которых также зависит от федерального законодателя, и распределением налогового дохода (ставок налога) между федеральным и региональным бюджетом.
Объем поступающих налогов и финансово-экономическое состояние предприятий города взаимосвязаны между собой. Система налогов и сборов служит механизмом экономического воздействия на общественное производство, его структуру и динамику. Налогами можно стимулировать или, наоборот, ограничивать деловую активность, а следовательно, развитие тех или иных отраслей. Налоги создают основную часть доходов бюджетов, обеспечивая возможность финансового воздействия на экономику через расходную часть в виде инвестиций в те или иные отрасли.
Существенный интерес представляет анализ взаимосвязи объема доходов и показателей финансово-экономического состояния предприятий. Подобного рода анализ есть смысл проводить на статистически однородных группах субъектов хозяйствования города, выделенных по набору признаков. Структурированный анализ дает возможность реально оценить действительное состояние экономики города, выявить закономерности, определить приоритетные направления инвестиций с целью увеличения доходов бюджета.
Следует отметить, что используемая для расчетов и оценок информация является деперсонифицированной, т.е. информацией, из которой исключены все данные персонального характера (ИНН, название и пр.). В исходной информации для анализа сохранены лишь классификационные признаки, позволяющие формировать необходимые группировки данных (ОКВЭД, ОКАТО, ОКОПФ и пр.). Таким образом, удается обеспечить оперативный сбор полной и достоверной информации при сохранении ее конфиденциальности.
С целью создания инструмента проведения структурного анализа в рамках АИС «Развитие» была разработана и сдана в промышленную эксплуатацию подсистема «Формирование данных по группам хозяйствующих субъектов», предназначенная для подготовки данных для проведения структурированных оценок доходов бюджета, бюджетного потенциала (налогооблагаемой базы) и оценок экономического состояния по различным разрезам:
Кроме того, в рамках АИС «Развитие» в опытную эксплуатацию сданы подсистемы по анализу финансовой устойчивости выделенных групп хозяйствующих субъектов и по оценке их финансово-экономического состояния.
Из приведенной выше блок-схемы агрегированной модели устойчивого экономического развития города следует, что основными фундаментальными объектами, которые реально определяют жизнедеятельность города, являются НАСЕЛЕНИЕ, НЕДВИЖИМОСТЬ и ЗЕМЛЯ, а также ФИНАНСОВЫЕ СРЕДСТВА ЛЮДЕЙ, ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ. Поэтому постановка задачи создания модели или совокупности моделей устойчивого развития города прежде всего связана с созданием интегрированного фонда данных или хранилища данных, которые должны быть получены из соответствующих городских информационных систем. Однако эти системы в основном создавались в разные годы для решения отраслевых задач и сделаны на основе различных программных платформ, с разнообразной системой классификации. Перевод всех этих систем на единые программные средства и системы классификации – дело весьма дорогое и длительное даже при условии решения организационных вопросов.
Поэтому на основе нашего опыта следует выделить ведущие признаки этих объектов, согласование которых позволит однозначно и эффективно идентифицировать их в различных системах.
Среди этих признаков – адреса объектов недвижимости. Адреса одних и тех же объектов в системах различных ведомств существенно различаются. Так, на 100 тысяч строений города существует порядка 150 тысяч адресов, причем закодированы они в базах данных везде по-разному. К этому добавляется еще история изменения наименований улиц. Поэтому понятно, что однозначная идентификация объектов недвижимости затруднена.
Кроме того, с адресом связана и идентификация гражданина для решения задачи создания информационного фонда «Домашние хозяйства», формирования системы льгот и оценки баланса доходов и расходов.
НИИ информационных технологий на основе опыта создания различных общегородских информационных систем (в частности, создания в 1992–1995 годах по поручению Мэра Москвы Ю.М. Лужкова базы данных «Жилищный и нежилой фонд» для Московского городского Бюро технической инвентаризации) разработал в составе АИС «Развитие» технологии ведения Реестров идентификационных кодов по улицам, адресам и гражданам.
Краткая сущность этих технологий состоит в следующем. Еще при создании базы данных для МосгорБТИ каждому строению был присвоен внутрисистемный идентификационный код, который впоследствии был допущен к использованию в Москве как кадастровый номер. Затем этот номер становится корневым, и к нему привязываются все представления адресов этого строения из разных систем в кодировке этих систем. Поэтому можно по кодировке некоторой системы войти в «Реестр идентификационных кодов по адресам», выйти на корневое значение, а по нему – на любую другую систему.
Корневым признаком для «Реестра идентификационных кодов по гражданам» является ограниченный набор открытых признаков (ФИО, пол, год рождения, адрес регистрации),
характеризующих гражданина, которые употребляются гражданином в повседневной жизни при контактах с различными учреждениями и которые никоим образом не затрагивают персонифицированные личностные данные гражданина. К этому корневому признаку привязывается соответствующий набор признаков в кодировке других систем.
Таким образом, создана технология однозначной идентификации вышеуказанных объектов различных систем.
Распоряжением Правительства Москвы от 15.10.2002 г.
№ 848-ПП эти технологии приняты в эксплуатацию, утверждено «Временное положение об информационном взаимодействии городских организаций с использованием автоматизированных информационных систем при комплексном решении социально-экономических задач развития города Москвы». Этим положением предусмотрено обязательное требование о подписании Соглашения о доступе к данным другой системы, который должен осуществляться только в соответствии с действующим законодательством. Технология работы с реестрами идентификационных кодов обеспечивает только однозначную идентификацию объектов без доступа к персонифицированным данным объекта.
Что касается финансов, то необходимо создать аналогичную систему ведения истории изменений кодов бюджетной классификации (КБК) для отчетных финансовых форм, как это сделано в АИС «Налог 2 Москва».
По аналогии с реестрами идентификационных кодов по улицам, адресам и гражданам следует поручить соответствующей организации постоянное ведение соответствующего реестра идентификационных кодов по КБК.
1. Существует глобальная цель – обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие города, – которая должна быть превращена в иерархию целей деятельности всех без исключения субъектов города: домашних хозяйств, фирм, департаментов, комитетов, управлений и всех других подразделений Правительства Москвы. По существу, Правительство Москвы занимается этим вопросом, но следует придать данной работе регулярный и научно-обоснованный характер, разработать в соответствии с этой иерархией целей спецификацию или классификацию автоматизированных систем по уровням взаимодействия.
3. На этой основе необходимо ставить конкретные задачи обеспечения информационного взаимодействия для реализации целей деятельности соответствующего уровня из полной иерархии целей, разработать перечни базовых параметров для этих уровней, а также создать систему классификации базовых параметров и функциональных моделей, постоянную технологию их ведения.
4. Организовать постоянную разработку и ведение организационно-методологического обеспечения технологии управления как обязательного элемента жизнедеятельности упомянутых ранее субъектов города.
Есть совершенно замечательный московский аналог перечисленным задачам – это разработка Генерального плана Москвы и затем его последовательная реализация.
Генеральный план Москвы определяет основные направления развития, в том числе:
НИИ информационных технологий располагает необходимым собственным научным и конструкторским потенциалом, широкими деловыми контактами со многими ведущими научно-исследовательскими и опытно-конструкторскими организациями Москвы, многолетним практическим опытом организации и координации выполнения масштабных и комплексных работ и в связи с этим может обеспечить выполнение и разработку Генерального плана создания технологии управления устойчивым социально-экономическим развитием города Москвы.
© Информационное общество, 2004, вып. 1, сс. 56-63.