Статья рекомендована С.Б. Шапошником – 23.09.2011

Аннотация

Рассматривается архитектура представления государственных услуг в электронном виде. Права лица на получение государственных услуг в настоящее время основываются на значительном количестве различных нормативных правовых актов и недостаточно систематизированы. В целевой архитектуре предоставления государственных услуг не предусмотрен единый регистр правоустанавливающих норм, содержащий организованную и систематизированную информацию о таких нормах. Отсутствует также регистр правоустанавливающих событий, содержащий информацию о событиях, являющихся основаниями для возникновения, изменения и отзыва прав у лиц путем предоставления им соответствующих государственных услуг. Предлагается дополнить целевую архитектуру представления государственных услуг соответствующими информационными системами: регистром правоустанавливающих событий и регистром правоустанавливающих норм. Предлагается возможная иерархия таких систем в соответствии с уровнями государственного и муниципального управления.

Ключевые слова: государственные услуги, нормативные правовые акты, основания возникновения прав, правоустанавливающие события, правоустанавливающие нормы, регистры, информационные системы.

Предоставление государственных услуг в электронном виде в настоящее время стало основным направлением формирования электронного правительства в Российской Федерации. Этому направлению уделяется значительное внимание. В 2010 году принят федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который создал базу для перевода государственных услуг в электронную форму, а в 2011 году появился целый ряд подзаконных актов, регламентирующих и регулирующих отдельные аспекты деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при предоставлении электронных государственных услуг.

Вместе с тем, упомянутый выше федеральный закон № 210-ФЗ содержит ряд существенных недостатков.

Закон устанавливает исключительно заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг (ст. 4 п. 2). Таким образом, лицо, имеющее право на получение государственной (муниципальной) услуги ¹, может реализовать это право, только совершив определенные действия. В то же время право на ряд государственных услуг (а, следовательно, обязанность государства предоставить их) возникает у лица при определенных условиях «автоматически» (примеры: право на получение пенсии по возрасту возникает при наступлении пенсионного возраста; право на получение единовременного пособия при рождении ребенка возникает, соответственно, при рождении ребенка). 210-ФЗ не предусматривает обработки такой ситуации по инициативе государства.

В законе приведены требования к реестрам государственных услуг (ст. 11), административным регламентам (ст.ст. 12 и 13) и стандартам их предоставления (ст. 14). В этих требованиях не предусматривается указание на правовые основания возникновения или отзыва прав получателей на соответствующие государственные услуги. Вместе с тем, эта информация является важнейшей, ключевой для организации процесса предоставления государственной услуги. Кроме того, ни в одной из перечисленных статей не определены порядок и правила действий различных ведомств, участвующих в предоставлении одной государственной услуги, их права, обязанности и ответственность в процессе ее предоставления.

Практика реализации электронных государственных услуг как в федеральном, так и в региональном масштабе выявила целый ряд проблем, многие из которых связаны с вышеперечисленными недостатками 210-ФЗ. В свою очередь, эти недостатки во многом обусловлены тем обстоятельством, что сложившаяся архитектура предоставления электронных государственных услуг не позволяет, идентифицировать лицо (гражданина, организацию), видеть полный список прав этого лица на получение государственных услуг (как и полный список его обязательств в отношении государства).

Права лица на получение государственных услуг устанавливаются в большом количестве разрозненных нормативных правовых актов, выпущенных органами государственной власти разного уровня, а также органами местного самоуправления. Имеющиеся в настоящее время правовые информационные системы предназначены для информационно-справочных целей и учитывают не нормы права, а правоустанавливающие документы.

В связи с этим необходимо дополнить архитектуру электронных государственных услуг регистрами, позволяющими работать не с документами, а непосредственно с нормами, устанавливающими права и обязанности лиц. Такие регистры на сегодняшний день не предусмотрены ни «Системным проектом формирования в России инфраструктуры электронного правительства», ни каким бы то ни было из документов, описывающих целевую архитектуру электронного правительства Российской Федерации.

Прежде чем перейти к обсуждению этих регистров, предложим несколько определений.

Правоустанавливающая норма – норма, установленная нормативным правовым актом и предусматривающая условия возникновения (прекращения) у соответствующих лиц какого-либо одного конкретного и отдельного права либо какой-либо одной конкретной и отдельной обязанности. Правоустанавливающая норма должна содержать:

• указание на то, какие категории лиц приобретают или теряют соответствующее право (обязанность):

- граждане других стран;

- лица без гражданства;

- юридические лица-резиденты РФ;

- юридические лица-нерезиденты РФ;

- предприниматели без образования юридического лица;

- индивидуальные предприниматели;

- и др.

• полный перечень (вектор) правосоздающих состояний и событий, наличие которых создает основание для возникновения (прекращения) соответствующего права (обязанности);
• указание на орган государственной власти (местного самоуправления), ответственный за реализацию соответствующего права (обеспечение обязанности);
• другие данные по необходимости, например, срок действия нормы, географическая зона действия нормы и др.

Правосоздающее событие – событие, произошедшее с лицом и приводящее в соответствии с соответствующей правоустанавливающей нормой к возникновению (прекращению) у данного лица соответствующего права (обязанности). Как правило, правосоздающим событием является не сам факт того, что у данного лица что-то произошло (рождение ребенка; наступление неплатежеспособности), а государственная регистрация этого факта (запись акта гражданского состояния; решение суда о признании лица банкротом).

Каждое правосоздающее состояние (как и правосоздающее событие) имеет соответствующий вектор правоустанавливающих норм (содержащий как минимум одну норму).

Таким образом, изменение правового статуса лица, выражающееся в возникновении у него прав или обязанностей, или же в прекращении соответствующих прав (обязанностей), может наступать в следующих случаях:

1. В момент вступления в действие соответствующей нормы – для всех лиц, на которых, согласно их правосоздающему состоянию, распространяется действие этой нормы.

2. В момент наступления правосоздающего события – для всех лиц, на которых, согласно предусмотренными данной нормой условиями (категория лиц; правосоздающее состояние) распространяется действие этой нормы.

С учетом этих определений можно предложить первый из недостающих элементов архитектуры предоставления электронных государственных услуг: Регистр правоустанавливающих норм, представляющий собой информационную систему, которая предназначена для ввода, хранения, поиска и предоставления информации о действующих правоустанавливающих нормах по запросам уполномоченных лиц и информационных систем, участвующих в процессе предоставления государственных услуг.

В Российской Федерации должны быть созданы три уровня регистров правоустанавливающих норм (РПН): федеральный, региональный (уровня субъекта РФ) и муниципальный (уровня каждого муниципального образования). При этом должна быть обеспечена возможность единого поиска и доступа к информации, содержащейся во всех РПН, как в единой распределенной информационной системе.

В РПН должны быть внесены все нормы, имеющиеся в нормативных правовых актах соответствующего уровня. Для этого каждый акт должен быть проанализирован на предмет выявления отдельных норм, эти нормы выявлены и описаны в формате, предусмотренном данным регистром. В дальнейшем все новые нормативные правовые акты должны разрабатываться с учетом необходимости ввода содержащихся в них норм в РПН (это само по себе дисциплинирует разработчиков нормативных правовых актов и улучшит системность разработки).

Наличие системы регистров правоустанавливающих норм позволит быстро и эффективно определять, какие права (обязанности) возникают (прекращаются) при наступлении определенного правосоздающего события, а также какие права (обязанности) возникают (прекращаются) при вступлении в действие данной нормы. Будет также существенно упрощено определение применимости каждой из норм к конкретной ситуации и конкретному лицу, и выявление того, каким образом должна подтверждаться применимость нормы (какими документами или записями в государственных регистрах или учетных информационных системах).

После формирования системы РПН значительно упрощается предоставление электронных государственных услуг. Для этого, однако, необходимо обеспечить, чтобы для каждого лица на каждый момент времени был сформирован вектор действующих в отношении этого лица прав (обязанностей), и чтобы при возникновении правосоздающего события (либо при принятии правоустанавливающей нормы, действие которой распространяется на это лицо) этот вектор соответствующим образом дополнялся.

Этого можно добиться несколькими разными способами, но наиболее простой из них – создание отдельной системы реестров правосоздающих событий (также трехуровневой), в которой должны храниться все правосоздающие события, привязанные к уникальным идентификаторам соответствующих лиц. Поиск в реестре правосоздающих событий (РПС) по уникальному идентификатору лица даст полный вектор связанных с этим лицом правосоздающих событий, а поиск в РПН по этому вектору и по категории, к которой относится данное лицо – полный вектор действующих прав и обязанностей данного лица с указанием тех ведомств, которые ответственны за осуществление прав (в том числе на получение государственных услуг) или обеспечение обязанностей.

Взаимосвязь РПН, РПС и лиц, получающих государственные услуги (приобретающих обязанности), схематически показана на рисунке.

Создание систем РПН и РПС в Российской Федерации позволит обеспечить «автоматическое» предоставление государственных услуг по факту возникновения у лица соответствующего права, а не в заявительном порядке. Пример: при рождении третьего ребенка у молодой семьи возникает право на льготы по оплате коммунальных услуг. В настоящее время семья должна обращаться за предоставлением этой льготы в соответствующий орган местного самоуправления. При использовании РПН/РПС появляется возможность при регистрации акта гражданского состояния о рождении третьего ребенка выдать соответствующие сигналы в ведомственные информационные системы; на основании этих сигналов установить льготу и внести соответствующую запись в биллинг организаций, принимающих оплату за коммунальные услуги.

Кроме того, каждое лицо сможет получить на портале государственных услуг полный список своих прав и обязанностей.

Итак, для эффективной организации предоставления государственных услуг, систематизации данных о правах граждан и организаций на получение государственных услуг, сокращения трудоемкости предоставления государственных услуг и значительного уменьшения транзакционных издержек граждан и организаций на их получение, а также для повышения прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления необходимо дополнить архитектуру электронных государственных услуг двумя системами регистров: правоустанавливающих норм и правосоздающих событий.

СНОСКИ

¹ Далее для простоты везде будет употребляться термин «государственная услуга», при этом следует иметь в виду, что все рассуждения относятся также и к муниципальным услугам.,

____________________________________

Евтюшкин Александр Васильевич

Руководитель дирекции перспективных проектов

Института развития информационного общества