Дианова Е.М.: Электронное правительство как механизм воздействия на транзакционные издержки в государственном секторе

Электронное правительство как механизм воздействия на транзакционные издержки в государственном секторе

______________________

Дианова Е.М.

Статья рекомендована О.Н. Вершинской 15.04.2012

Аннотация: В статье предпринята попытка описания эффектов, оказываемых электронным правительством на государство и общество, в терминах таких разделов институциональной экономики, как теория транзакционных издержек и теория контрактов.

Ключевые слова: эффективность электронного правительства, экономическая интерпретация электронного правительства, электронное правительство в теории транзакционных издержек, электронное правительство в теории контрактов.

Технологии электронного правительства широко применяются в современном мире, приносят выгоды государству и обществу, однако попыток интерпретации данного явления с точки зрения экономической теории к настоящему времени было сделано относительно немного.

Прежде чем внедрять в работу те или иные технологии, необходимо убедиться, действительно ли они принесут ожидаемый результат и не ли станут пустой растратой финансовых ресурсов. Это в первую очередь касается таких капиталоемких проектов, как электронное правительство: на словах идея цифровизации государственных услуг звучит красиво, однако опыт зарубежных стран и исследования результативности таких проектов демонстрируют, что далеко не всем удается воплотить ее в жизнь с высокой степенью эффективности. В связи с этим встает вопрос: возможно ли заранее смоделировать эффекты электронного правительства и определить параметры их результативности?

В данной работе произведена попытка рассмотреть эффекты, оказываемые электронным правительством, в рамках неоинституциональной экономики, а именно в таких ее разделах как теория транзакционных издержек и теория контрактов, и дать им соответствующую интерпретацию.

Электронное правительство в рамках теории транзакционных издержек

Как известно, понятие транзакционных издержек ввел Рональд Коуз в своей статье «Природа фирмы» 1937 года. В дальнейшем соответствующую теорию развивали и другие исследователи, среди которых были К. Эрроу, Дж. Стиглер, О. Уильямсон. Перу последнего принадлежит наиболее доступное далеким от экономической теории людям определение транзакционных издержек как эквивалента трения в механических системах [1, с. 23].

Наиболее общее определение транзакционных издержек дается через понятие издержек функционирования системы в противовес трансформационным (производственным) издержкам. Они не связаны непосредственно с процессом создания стоимости, однако ими сопровождаются процессы перехода прав собственности на эту стоимость.

Возникновение данного рода издержек обычно обусловлено информационной асимметрией и попытками преодоления возможного оппортунистического поведения контрагента. Данные издержки есть не только в частном секторе при ведении бизнеса и составлении соответствующих контрактов. Они играют не последнюю роль в функционировании института государственных услуг.

При получении той или иной государственной услуги (иначе говоря, проведении транзакции по ее получению) гражданин сталкивается с рядом транзакционных издержек, например с издержками на поиск информации о списке документов, необходимых для ее получения, или издержками, связанными с нарушениями со стороны государственных чиновников процедуры ее предоставления.

Когда в 30-х годах прошлого века Р. Коуз разработал свою теорию, вряд ли кто-либо мог представить, что развитие информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) сделает возможным воплотить еще несуществующую концепцию электронного правительства.

Между тем одной из целей создания электронного правительства является снижение транзакционных издержек и повышение скорости осуществления транзакций, достигаемые посредством использования ИКТ. Таким образом, использование технологий электронного правительства опирается на теорию транзакционных издержек Р. Коуза: чем больше лиц (или учреждений) используют электронный способ взаимодействия, тем быстрее и эффективнее осуществляются транзакции между ними.

Сам Коуз полагал, что его теория, с определенными коррективами, вполне применима для государственных взаимодействий. «Государство, по сути, представляет собой суперфирму», − писал он [2, с. 9].

Каждая транзакция между государством и обществом может оказывать влияние на широкий спектр государственных учреждений разных уровней. Каждое такое взаимодействие образует транзакционные издержки.

Для более детальной проекции теории транзакционных издержек на институт государственных услуг и для изучения в ее рамках эффективности программ электронных правительств необходимо рассмотреть существующие в частном секторе типы транзакционных издержек и рассмотреть их в рамках государственного сектора.

Существует несколько базовых классификаций и типологий транзакционных издержек. Остановимся на ставшей классической классификации, изначально предложенной Дугласом Нортом и в дальнейшем получившей развитие в работах Трайна Эггертсона [3]. Согласно данной классификации, транзакционные издержки подразделяются следующим образом:

- издержки на принуждение (к исполнению условий контракта),

- издержки защиты от воздействий третьей стороны.

Издержки поиска возникают на самом первом этапе осуществлении транзакции. В частном секторе под данным видом издержек подразумевается поиск контрагента (покупателя или продавца) с устраивающим уровнем качества товара или услуги, ценовой политики, надежности и т.п.

В институте государственных услуг контрагенты известны: государство с одной стороны, потребитель услуги – с другой. Однако это не значит, что издержки поиска информации в данном случае отсутствуют.

Во-первых, потребитель должен найти информацию о том, в какой конкретно орган власти он должен обратиться, какова процедура получения данной услуги, какие документы ему необходимо собрать, не попадает ли он в некую особую группу потребителей, для которых условия получения данной услуги отличаются, и т.п. Зачастую соответствующую информацию собрать не так просто, и гражданам по нескольку раз приходится приезжать в учреждение, оказывающее услугу, и уезжать оттуда ни с чем по причине неполноты имеющейся у него информации.

С другой стороны, государству также необходимо собирать информацию о гражданах и их предпочтениях в целях осуществления собственных функций. В соответствии с идеей демократического государства последнему необходимо регулярно собирать такую информацию для формулирования государственных политик, разработки перечня оказываемых услуг и корректировки или отмены неактуальных программ. Этим определяется базовая потребность государства в информации.

Недостаток регулярного взаимодействия между гражданами и их общественными представителями губителен для демократии, а в условиях современного мира, когда социальные и экономические мероприятия и действия становятся все более сложными и стремительными, государство оказывается не готовым к сбору и обработке информации в устаревшем режиме.

Кроме того, по данному вопросу уместным было бы упомянуть часто встречающуюся проблему разросшегося бюрократического аппарата и разрозненность информационных систем государственных органов. Так, большому количеству государственных агентств приходится собирать различную информацию в частном секторе, зачастую одну и ту же; на вышеназванные повторяющиеся излишние операции тратится много ресурсов, как временных, так и финансовых. Таким образом, создание единого информационного пространства государства и налаживание связей между унифицированными базами данных государственных органов (такая попытка стартовала в Российской Федерации 1 октября 2011 г.) позволяет в значительной степени сократить издержки государства на поиск, сбор и обработку информации о гражданах, а также расходы граждан на предоставление соответствующей информации.

Издержки ведения переговоров и составления контрактов в данном случае отсутствуют, поскольку результаты государственных услуг строго стандартизованы, а процедуры регламентированы, поэтому изменения условий предоставления услуги невозможно.

В частном секторе к издержкам заключения контракта относятся издержки, сопутствующие оформлению сделки, например, юридические. В государственном же секторе этот типа издержек можно было бы сформулировать как «издержки получения государственной услуги».

Главной целью электронного правительства является повышение степени непосредственного взаимодействия между гражданами и государством. Иначе говоря, в данной концепции есть ориентир на минимизацию или устранение посредников и прослоек между государством и гражданами, увеличивающих затраты и в значительной степени замедляющих процесс оказания государственных услуг.

В контексте предоставления государственных услуг к издержкам заключения контрактов следует относить затраты потребителя на процедуру получения государственной услуги, такие как временные издержки (которые могут быть выражены в денежном эквиваленте – например, сколько денег потребитель мог бы заработать за то время, что потратил на ожидание в очереди в государственном учреждении) или затраты на «помощь» довольно распространенных организаций для более быстрого или упрощенного получения услуги.

Следующий тип издержек относится к тем, что возникают после заключения контракта, так называемые издержки ex post (в противовес ранее перечисленным издержкам ex ante – до заключения контракта).

Итак, оформление документов произошло, услуга предоставлена потребителю. Далее начинается взаимный мониторинг и появляются издержки мониторинга. Например, потребитель подал соответствующие документы, и ему был присвоен индивидуальный налоговый номер. Таким образом, он обязуется осуществлять в пользу государства налоговые отчисления и, в свою очередь, ждет от государства защиты своих прав и свобод. Государство будет следить за тем, чтобы налоги от этого гражданина поступали вовремя (и не возникала проблема безбилетника), а гражданин будет требовать от государства то, что ему причитается.

Если государство заметит, что гражданин не платит налоги, оно может принудить его к этому. В частности, для этого содержатся службы судебных приставов и прочие соответствующие структуры. Если же гражданин обнаружит противоправные действия со стороны государства, он может обратиться в судебные инстанции, которые помогут ему принудить государство к исполнению своих обязательств. В частном секторе это называется издержками на принуждение другой стороны к исполнению условий контракта.

Издержки на защиту от воздействия третьей стороны связаны с охраной от правонарушителей, и их практически полностью несет государство. Важной категорией данного типа издержек являются издержки государства на защиту персональной информации граждан. Концепция электронного правительства подразумевает создание надежной системы информационной безопасности, что требует финансовых и трудовых затрат.

Издержки на защиту также напрямую связаны с одной из главных проблем современной российской бюрократии – взяточничеством. Однако коррупция к данной категории относится лишь частично: когда вследствие взяточничества те или иные услуги предоставляются вне очереди или не тому потребителю, которому должны были бы, − это издержки вмешательства третьей стороны. А если государство напрямую недополучает прибыль или несет убытки вследствие коррумпированности конкретного чиновника (например, если с помощью взятки тендер выиграла компания с недостаточным уровнем качества производимого продукта или завышенной ценой), – это уже так называемые агентские издержки.

Агентские издержки – особый вид транзакционных издержек, возникающих между работодателем и работником, и они непосредственно связаны с принципал-агентской теорией. Этот вид издержек детальнее будет проанализирован позднее.

Среди рассмотренных выше видов транзакционных издержек есть такие, бремя которых почти полностью возложено либо на потребителя (издержки поиска информации и издержки заключения контракта), либо на государство (издержки на защиту от воздействия третьей стороны) или в приблизительно равной мере на обоих (издержки мониторинга и принуждения). Рассмотрим, могут ли технологии электронного правительства повлиять на данные издержки.

Даже низшая ступень развития электронных услуг в государственном секторе подразумевает предоставление государством полной информации об услугах на соответствующих сайтах электронных правительств (эта стадия развития и называется «информирование»). Таким образом, с уверенностью можно сказать, что даже минимально развитое электронное правительство способствует снижению издержек поиска информации. Затраты потребителя на получение государственной услуги вследствие использования информационно-коммуникационных технологий также снижаются: как минимум уменьшается время, затрачиваемое на ее оформление.

Технологии электронного правительства также способствуют повышению прозрачности взаимодействий органов власти с гражданами, что, в свою очередь, упрощает процедуру мониторинга, делая ее менее затратной. Так, например, когда Национальная служба информационной экономики Австралии поручила компании «DMR Consulting» оценить выгоды от реализации программы электронного правительства, 45% пользователей электронного правительства смогло количественно оценить снижение собственных издержек на получение государственных услуг, из них:

Примером использования электронного правительства как метода борьбы с коррупцией можно считать инициативу Центрального комитета бдительности Индии (The Central Vigilance Commission) по созданию специального веб-сайта, посредством которого граждане могут сообщать о случаях коррупции и получать информацию о соответствующих государственных инициативах.

Эффективность электронного правительства как механизма снижения транзакционных издержек при предоставлении государственных услуг можно описать в терминах потребительского излишка.

Спрос на государственную услугу малоэластичен по цене, поскольку ее потребление зависит не от ее стоимости, а от необходимости ее получения: если гражданину необходимо получить паспорт, он отправится его получать, сколько бы ни стоила эта услуга. Поэтому кривая спроса на государственную услугу практически вертикальна. Предложение государственных услуг абсолютно неэластично и совпадает с кривой средних издержек, поскольку государство обязано предоставить гражданину услугу, и, теоретически, по минимальной цене.

Транзакционные издержки увеличивают сумму издержек государства на предоставление услуг, но их бремя полностью ложится на потребителя и выражается в уменьшении потребительского излишка по сравнению с идеальными условиями. При внедрении технологий электронного правительства, как было выяснено ранее, транзакционные издержки снижаются, что способствует увеличению потребительского излишка, иначе говоря, − выигрыша потребителя при потреблении государственной услуги, обусловленного превышением полезности потребляемой услуги над ее ценой.

Электронное правительство в рамках теории контрактов

Технологии электронного правительства представляются эффективными не только при предоставлении государственных услуг населению, но и во внутригосударственных взаимодействиях. Для осуществления собственных функций государству необходимы как материальные ресурсы, так и трудовые. Приобретение этих ресурсов по большей части осуществляется государством на основе заключения контрактов.

Заключение контракта найма чиновника или договора аутсорсинга для государства как принципала всегда связано с неполнотой информации, в связи с чем перед ним встает проблема морального риска агента. Технологии электронного правительства, помимо прочего, позволяют снизить издержки мониторинга постконтрактной деятельности агента.

Моральный риск представляет собой вид постконтрактного оппортунистического поведения, когда деятельность агента ненаблюдаема для принципала, что позволяет агенту прикладывать меньшие усилия в рамках своей деятельности, иначе говоря, отлынивать от исполнения обязанностей. Отлынивание, безусловно, отражается на качестве и объеме конечного продукта, однако в меньшей степени, нежели прямое злонамеренное пренебрежение агента непосредственными обязанностями. Но поймать агента за отлыниванием гораздо сложнее.

Возможность отлынивания появляется вследствие двух причин: неполноты контракта и ограниченных возможностей мониторинга. Понятие неполноты контракта доступнее всего объясняется через представление о полном, абсолютном контракте – контракте, в котором прописаны абсолютно все варианты поведения агента при любых условиях. Абсолютный контракт составить практически невозможно ввиду асимметрии информации и ограниченной рациональности агента и принципала. Неполные контракты предоставляют агенту возможность работать не столько на результат (на благо принципала), сколько на зафиксированный показатель (например, чиновник будет находиться на работе восемь часов в день, при этом необязательно все восемь часов работая). В условиях неполного контракта агент стремится минимизировать собственные затраты на его выполнение, т.е. выполнять то, что формально прописано, и не выполнять того, что не прописано, но, возможно, подразумевалось принципалом.

При этом агент, возможно, не будет выполнять даже те условия, которые в контракте прописаны. Например, он будет работать не положенные восемь часов, а меньше, поскольку будет опаздывать или уходить раньше. Другими примерами недобросовестного поведения могут быть сознательное замедление выполнения процедур (если стандартом предусмотрен некий временной диапазон выполнения того или иного действия, то чиновник будет склонен к максимально длительному времени исполнения), регистрация тех или иных документов задним числом, предоставление неполной информации обратившемуся гражданину и т.п. Все это сильно снижает эффективность работы государственного сектора.

Для обнаружения отлынивания принципалу необходимо контролировать деятельность агента, например, можно нанять контролера. Однако обслуживание такого контролера обходится в определенную сумму, и принципал должен четко осознавать, действительно ли данный шаг экономически целесообразен.

Технологии электронного правительства, подразумевающие возможность электронного взаимодействия между принципалом и агентом, и новые способы контроля деятельности последнего, которые снижают издержки мониторинга, например система «электронного нотариата», принудительно фиксирующая время совершения учетных записей независимо от чиновников, при должном применении позволяют снизить издержки мониторинга постконтрактной деятельности агента. Грамотное и уместное использование ИКТ способствует заключению экономически выгодных контрактов между государством как принципалом и государственными служащими как агентами, перенося агентов на более высокий уровень полезности и снижая затраты принципала, а также нивелируя оппортунистическое поведение агента.

Между тем далеко не всегда электронное правительство способно сделать предоставление государственных услуг более эффективным, а мониторинг деятельности чиновников менее затратным. В условиях неразвитой инфраструктуры и неподготовленности кадров ИКТ могут сделать процесс более затратным.

Негативный опыт ряда развивающихся стран по внедрению электронного правительства (например, первоначальный провал индийского портала gyandoot.com ввиду неразвитой интернет-сети; опыт стран Африки, в которых пытались применить концепции электронного правительства стран Запада, не адаптируя их под местные реалии, и т.п.) демонстрирует необходимость поступательного внедрения технологий электронного правительства в строгом соответствии с текущим уровнем развития информационного общества − технологическим и инфраструктурным развитием, состоянием человеческого капитала, общей готовностью экономики и т.д. В противном случае электронное правительство может обернуться для государства внушительными невозвратными потерями и подорванной репутацией как перед собственными гражданами, так и в мировом сообществе.

1. Уильямсон О. Экономические институты капитализма. Фирмы, рынки и отношенческая контрактация. СПб.: Лениздат, 1996.

3. Eggertsson T. Economic Behavior and Institutions. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. P. 106-109.

Аспирантка кафедры теории и практики государственного управления

Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»,

преподаватель кафедры теории и практики государственного управления