При этом очень редко рассматриваются действительно фундаментальные вопросы, связанные с "электронным правительством" – например, существование и развитие гражданского общества и демократии в информационном обществе. Очень редко говорят и о том, что, собственно, может дать и дает "электронное правительство" гражданам и государству, о том, что нравится и что, в некоторых случаях, не нравится в существующих реализациях "электронного правительства" гражданину, чиновнику или бизнесмену. Также практически не обсуждается вопрос о том, что необходимо для того, чтобы "электронное правительство" стало полезным и эффективным инструментом. Присутствующая сегодня эйфория от лавинообразного процесса внедрения информационных технологий (ИТ) в общественную жизнь, поддержанная принятием программ государственного масштаба во многих странах (в нашем случае – "Электронной России"), мешает взглянуть на проблематику в целом, в контексте социального развития человечества и идущих в мире глобальных процессов. Эта же эйфория заставляет "по умолчанию" предполагать, что информатизация общества является, безусловно, положительным процессом и что внедрение "электронного правительства" – это очередная панацея от всех бед во взаимоотношениях общества и государства.

Я являюсь сотрудником Европейского исследовательского центра "Майкрософт", но так сложилось, что одновременно представляю Российскую Федерацию в некоторых международных организациях. В частности, я являюсь членом экспертного совета стран "Восьмерки" по проблемам информационного общества (G8 DOT Force). В силу специфики моей работы, связанной с регулярным общением в академической среде, и тех контактов, которые приходится осуществлять на международном уровне, у меня выработалось некое видение проблематики информационных технологий в целом, а также, в частности, информационного общества и "электронного правительства". Естественно, я не претендую на уникальность своих представлений, они базируются на том, что я видел, слышал или читал в документах международных организаций и исследовательских центров. Хочу оговориться, что моя точка зрения не должна рассматриваться как официальная точка зрения корпорации "Майкрософт".

В очень упрощенной форме в общественной жизни любой страны (рис. 1) существует три субъекта – государство, граждане и коммерческие организации – бизнесы, представляющие экономику страны. Граждане, соответственно, представляют гражданское общество, государство же является интегрирующей системой.

---

Рис. 1. Субъекты общественной жизни

На международном уровне взаимодействие между этими тремя типами субъектов общественной жизни из разных стран осуществляется во множестве различных форм. Существуют вполне традиционные формы – например, взаимодействие государств из разных стран проявляется в форме международных отношений. Взаимодействия бизнесов из разных стран осуществляются в форме международной торговли, международного разделения труда и во

множестве форм транснациональных бизнесов – в тех случаях, когда трансграничными являются не только отношения взаимодействия, но и отношения принадлежности. Различные международные взаимодействия между гражданами покрывают широчайший спектр отношений, начиная с самых неформальных, к которым традиционно относят дружбу, любовь, участие в каких-то объединениях "по интересам". Однако, как правило, более формальные гражданские отношения – например, в виде семьи или зарегистрированных некоммерческих организаций (профессиональных либо организаций гражданского общества) – существуют только в рамках национальных структур, даже если по существу являются международными. Я не имею в виду в данном случае международные организации типа Всемирной организации труда – это просто еще одна из форм государственных международных отношений.

На мой взгляд, сам факт наличия противоречия между гражданскими отношениями, являющимися по существу международными, и их национальной юридической принадлежностью является прекрасной демонстрацией отставания процессов развития государств (с точки зрения их функциональности) от потребностей общества. Например, существует и еще одна схема взаимоотношений, которая стала возможной в современном глобальном обществе и которая не может осуществляться, скажем, между государством и бизнесами. Государство одной страны не может напрямую общаться с бизнесами другой страны (даже в случае транснациональных корпораций – для этого в России, например, придуман институт представительств), а вот граждане могут напрямую взаимодействовать с бизнесами другой страны. Это происходит, когда, скажем, мы покупаем книгу через интернет в магазине, расположенном в другой стране. При этом возникает масса юридических проблем, связанных с регулированием на международном уровне. Простейшим случаем является несоответствие налоговых законодательств государств покупателя и продавца. Не меньшие сложности вызывают и отношения трансграничного владения – в качестве примера вспомним известные всем ограничения на приобретение гражданами ценных бумаг иностранных компаний, существующие до сих пор в России.

Впрочем, для рассмотрения проблематики "электронного правительства" гораздо важнее другое: внутри страны и граждане, и бизнесы взаимодействуют с государством не как с каким-то единым объектом, а в виде множества ведомств, региональных и муниципальных структур, различных департаментов и т. д. При этом взаимоотношения между субъектами регулируются государством по воле граждан, что, собственно, и является выражением демократии – в информационном обществе такое регулирование (то есть регулирование государством по воле граждан) имеет еще большее значение, чем в традиционном индустриальном обществе. Эти взаимоотношения реализуются, во-первых, гражданами в виде самостоятельной деятельности для обеспечения функционирования общества, и, во-вторых, бизнесами в форме предпринимательства, обеспечивающего функционирование экономики.

Нужно заметить, что описанная выше (повторяю, в чрезвычайно упрощенном виде) схема взаимоотношений между субъектами общественной жизни принципиально ничем не отличается от схемы организации взаимодействия в крупном бизнесе, особенно в современных горизонтально-интегрированных корпорациях. Здесь аналогом граждан выступают заказчики, аналогом бизнесов – сотрудники компании, функциональные и территориальные подразделения, а аналогом государства – руководство компании. Естественно, при этом существенно различаются отношения принадлежности, собственности, да и схема "международного взаимодействия" является более гибкой. Впрочем, принципиальных отличий в отношениях взаимодействия между субъектами корпорации и субъектами общества не существует.

Из сказанного вытекает первый принципиально важный тезис: "электронное правительство" – это только термин. Суть любого проекта "электронного правительства", реализуемого в любой стране – это всегда внедрение корпоративной информационной системы национального масштаба. e-Corporation и e-Government – это очень близкие вещи, не существует принципиальной разницы между процессами автоматизации в большой корпорации и в государстве, хотя цели и методы, конечно, немного различаются. В частности, уже в силу того, что традиции и культура государственного и корпоративного управления не совсем идентичны. Тем не менее, обсуждая проблему создания "электронного правительства" в России, мы должны говорить и думать в терминах разработки и внедрения корпоративной информационной системы для "Корпорации Россия".

Для того, чтобы весь описанный выше механизм работал в целом – не важно, в корпорации или в стране – необходимы простые, понятные и непротиворечивые правила работы государства (кстати, обратите внимание, что я до сих пор вообще ничего не сказал про информационные технологии). Необходимы также правила работы бизнесов – прозрачные, выгодные для общества и справедливые. И еще обязательно надо обеспечить неукоснительное соблюдение этих правил, их прозрачность и доступность для граждан и всей системы в целом. Обычно в корпорациях все это существует в той или иной мере, так как для бизнеса эффективность функционирования является критически важным фактором. В различных странах эти условия так или иначе реализуются на государственном уровне: в большей степени – в традиционных демократиях, в меньшей степени – в развивающихся и посткоммунистических странах.

Существенным отличием правил работы бизнеса от правил работы государства является целевая ориентация – эффективные бизнесы ориентируются на нужды заказчиков, в то время как традиционные государства зачастую ориентируются на собственные потребности, в той или иной степени игнорируя нужды граждан. Соответственно, существенно различаются и установленные бизнес-процессы. В частности, при взаимодействии с бизнесом заказчик чаще всего имеет единственную точку контакта, а все внутренние проблемы, связанные с его обслуживанием, решаются внутри бизнеса в соответствии с внутренними бизнес-процедурами. Во взаимоотношениях граждан и бизнесов с государством обычно все происходит наоборот – имеются множественные точки контактов, а выполнение соответствующей установленной государством процедуры является обязанностью "заказчика". Все знают, сколько нужно собрать различных справок и документов и перенести их из одной организации в другую для выполнения, вообще говоря, простейших транзакций – оформления прав собственности, той или иной регистрации и т. д. При этом, кстати, часто нарушается и принцип транзакционности, в результате чего никогда нельзя быть уверенным в целостности и непротиворечивости данных различных ведомств.

Из этого следует второй важнейший тезис – для реализации "электронного правительства" необходим переход от ведомственной ориентации деятельности государства к ориентации на нужды и задачи граждан. Эта проблема сейчас встает перед всеми странами, которые внедряют у себя системы "электронного правительства". Она неизбежным образом встанет и в России при реализации программы "Электронная Россия". Чрезвычайно опасно пытаться автоматизировать существующие неэффективные процедуры. В аналогии между электронной корпорацией и "электронным правительством" этому соответствует известный всем специалистам по корпоративным информационным системам факт: повышение эффективности функционирования корпорации в целом достигается только при одновременном внедрении информационной системы и проведении реинжиниринга бизнес-процессов автоматизируемого предприятия.

Автоматизированное предприятие становится иным по своей схеме бизнес-процес-сов – это то, что необходимо для автоматизации (и повышения эффективности) государства и что сейчас уже осознается многими государствами. При внедрении системы "электронного правительства" государству приходится изменять свои бизнес-процессы. Бизнес-процессы государства на сегодняшний день – и это характерно не только для России, но типично практически для всех стран мира, включая самые развитые – это ведомственная ориентация услуг государственных органов на всех уровнях и отсутствие взаимообмена информацией между различными ведомствами и службами. Есть ведомственные базы данных (в данном случае не важно – в виде традиционных бумажных архивов или в электронной форме), но нет ни стандартизации форматов, ни обмена информацией между ведомствами. Типичным является высокий уровень регламентации процессов внутри отдельного ведомства при одновременно низком уровне регламентации межведомственного взаимодействия. Как правило, отсутствуют или слабо определены ответственность и контроль сроков исполнения при межведомственных взаимодействиях.

Можно спорить о достоинствах и недостатках существующей системы – часто говорят о том, что при наведении порядка в государственных структурах все граждане окажутся "под колпаком", а информационные технологии станут новым инструментом тоталитаризма. Я, однако, склонен исходить из идеализированной схемы – при этом прекрасно понимая ее идеализм, особенно с учетом российских традиций, – в которой государство является "сервисной структурой" для общества, обеспечивая выполнение востребованных обществом функций, но не более. Можно назвать это слегка модифицированной формой "общественного договора" – из этого, кстати, следует, что у государства в принципе не может быть интересов, интересы могут быть только у общества, а государство является просто механизмом их реализации.

Причина такого подхода – в значительной степени сугубо экономическая (хотя для внедрения межведомственного информационного обмена необходима, конечно, соответствующая регламентация, закон о защите персональных данных и т. д.). Дело в том, что цена государственной неорганизованности для экономики и общества оказывается в результате очень большой. Скажем, в России, по некоторым проводившимся исследованиям и экспертным оценкам, затраты времени граждан на обращения в государственные службы составляют примерно 3-4 млрд. человеко-часов в год, что соответствует 1,5 млн. человеко-лет в год. В обработке непосредственных обращений граждан занято порядка 400 тыс. государственных служащих, соответственно, затраты их времени тоже должны вычитаться из совокупного общественно-полезного труда. При этом от четверти до трети всех транзакций, которые проводятся при взаимодействии всех граждан с государственными службами, осуществляются с теми или иными ошибками.

Одной из важнейших целей программы "Электронная Россия" является повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения и массового распространения информационных и телекоммуникационных технологий. Что, собственно, необходимо для достижения этой цели? Реинжиниринг процессов на всех уровнях и переход от ведомственной ориентации в деятельности государства к ориентации на нужды и задачи граждан. "Принцип одного окна" во взаимоотношениях бизнеса с государством необходимо развивать и распространять на взаимоотношения государства и граждан. Гражданин не должен носить справки из одного ведомства в другое для того, чтобы осуществить необходимую для него операцию. Он должен просто обратиться в государственные органы. А весь дальнейший взаимообмен документами и обмен информацией должен произойти внутри без его участия и в фиксированные сроки. Только таким образом реализуемо "электронное правительство".

Для этого необходимы общенациональные стандарты для взаимодействия и информационного обмена между ведомствами. Замечу, что это не специфика России, это общая осознанная проблема всех систем "электронного правительства", которые сейчас внедряются в мире. В наиболее продвинутых системах возникают соответствующие стандарты, например, для известного проекта, реализованного в Великобритании – UK Government Gateway (Шлюз государственных служб Великобритании) – выработан специальный стандарт, базирующийся на XML, для обмена данными между разными государственными службами при автоматизации государства. Описание этого стандарта, который называется e-GIF (e-Government Interoperability Framework) доступно по адресу: http://www.e-envoy.gov.uk/publications/frameworks/egif3/contents.htm (EN).

Постепенно осознается тот факт, что взаимодействия типа G2G могут проходить в электронной форме не только между ведомствами одного государства, но и между ведомствами разных государств. Некоторые международные организации уже занимаются стандартизацией форматов документов для разных форм межгосударственного взаимодействия, например, UN ECE (United Nations Economic Commission for Europe – Европейская экономическая комиссия ООН) разработала стандарт документов для международной торговли – UNeDocs, также базирующийся на XML. Участниками взаимообмена по UNeDocs могут быть, например, таможенные службы различных государств (хотя этим применение стандарта не ограничивается).

Нужно отметить, что на сегодняшний день государственные проекты и программы типа e-Country, которые были весьма популярны всего год назад и к которым относится и вполне своевременно появившаяся ФЦП "Электронная Россия", стали общим местом – они существуют и реализуются на тех или иных этапах практически везде, по крайней мере, в развитых странах. За несколько лет, прошедших с момента начала процесса внедрения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) во взаимодействие государства, граждан и бизнесов, сменились уже два поколения средств и систем. На первом этапе это были государственные сайты-витрины, являвшиеся просто средством донесения информации от государства и ведомств – к гражданам; на втором этапе произошел переход к порталам, позволяющим организовывать более активное взаимодействие и централизацию информационных ресурсов. Сегодня в развитых странах происходит переход к третьему поколению средств взаимодействия, к Government Gateways – то есть к тому, что можно называть "шлюзами одного окна". Каждый этап, каждое поколение технологий приводит к повышению эффективности взаимодействия. Ценность проектов "электронного правительства" заключается именно в конкретной пользе для граждан и бизнеса – в сокращении издержек, в сокращении затрат времени граждан, времени и денег бизнесменов и в той добавленной стоимости, которые дают эти системы для общества. Следовательно, проект "электронного правительства" будет успешным тогда и только тогда, когда станет приносить реальную пользу гражданам, обществу и государству.

При этом не стоит обольщаться, что общество в целом так уж радостно принимает эти новации. Во многих странах мира, даже самых успешных в реализации таких проектов, идет достаточно жесткая критика своих правительств. Например, можно процитировать слова из заметки, опубликованной 21 апреля в BBC News относительно уже упоминавшегося проекта в Великобритании UK Government Gateway. Статья называется "Британцы не хотят электронного правительства". В ней правительство критикуется за планы перевести к 2005 году все свои услуги в онлайн. В официальных сообщениях утверждается, что к концу 2005 года 99,9% всех услуг, которые предоставляет правительство Великобритании, будет доступно через интернет. Но на сегодняшний день только 11% населения взаимодействуют с государством через Сеть (на самом деле это очень высокий показатель, достаточно сказать, что он существенно превосходит процент населения России, имеющего подключение к интернету). В то же время предполагается, что к 2005 году пользоваться интернетом для взаимодействия с государственными службами будет 70% жителей Великобритании. Тем не менее, многие из опрошенных, как утверждают авторы заметки, предпочитают взаимодействовать с государственными органами по телефону либо при непосредственном общении, "лицом к лицу".

Вот другой пример – публикация на довольно любопытном сайте российского интернета, который называется "Твоя война". Осенью 2001 года там появилась статья под названием "Электронное правительство", посвященная критике ФЦП "Электронная Россия" и идеи "электронного правительства". Короткая цитата из этой статьи: "…абсолютизация идеи "электронного правительства", ее продавливание и усиленное навязывание обществу в конечном счете обернется трагедией и социальным расколом. Тут уже на первый план выйдет отнюдь не пресловутое "цифровое неравенство" условно бедных и условно богатых. Все будет гораздо страшней и брутальней. Власть окажется в руках малочисленного "онлайн" сообщества, новой электронной элиты, на которую днем и ночью будет неустанно работать созданное ею "электронное правительство", а IT-процедуры "новой экономики" дадут этой элите невероятные конкурентные преимущества перед традиционным многомиллиардным "оффлайн" сообществом. К слову сказать, интернет в этом случае перестанет быть средством общения: для "онлайн" элиты он превратится в среду обитания и станет для нее средством перераспределения в свою пользу всех материальных благ мира. "Оффлайн" сообщество окажется в проигрыше и попадет в полную зависимость от новой элиты цифровых людей, по сравнению с которыми "голодные акулы – ерунда".

Но вот цитата из гораздо более раннего источника, знаменитой книги Элвина Тоффлера, написанной и опубликованной в 1970 году и совсем недавно переведенной на русский язык под названием "Шок будущего". Тоффлер писал: "70% жителей Земли живут охотой, собирательством или сельским хозяйством – это "люди прошлого". Более 25% населения Земли живут в промышленно развитых странах – это "люди настоящего". Оставшиеся 2-3% населения планеты нельзя назвать ни людьми прошлого, ни людьми настоящего… О миллионах мужчин и женщин можно уже сказать, что они живут в будущем".

Это было написано более 30 лет назад. К сожалению, в последние десятилетия, несмотря на все технологические достижения, социальный прогресс не отличался высокими темпами. В каком-то смысле раскол, описанный Тоффлером, возможно, даже усилился. Фундаментальной проблемой современного общества является информационное неравенство. Вот несколько примеров. Сегодня в мире около 1,5 млрд. телевизоров и 2,5 млрд. радиоприемников, к которым имеет доступ около 75% населения Земли. В то же время компьютерами владеет менее 5% населения планеты. Из них в интернете около 100 млн. компьютеров, что по численности эквивалентно менее 2% населения земного шара. Больше половины жителей планеты никогда не звонили по телефону, просто не видели его (это данные ООН и Всемирной организации труда). В большом Нью-Йорке телефонных сетей больше, чем во всей сельской местности Азии, а в Лондоне больше пользователей интернета, чем во всей Африке. Недоступность для части жителей мира средств обработки, выборки и передачи информации по телекоммуникационным сетям, включая и интернет – это и есть информационное неравенство, которое существует внутри стран, между регионами и на глобальном уровне.

Неоспоримо, что мы живем в период очередной научно-технической революции. Более того, создается впечатление, что научно-техническая революция становится непрерывной в силу отмеченного тем же Тоффлером "ускорения". Это столь же очевидный факт современной жизни, как являются фактами истории появление паровой машины и последовавшая за этим промышленная революция XVIII века или изобретение конвейера и транспортная революция первой половины XX века. А история последних веков наглядно показывает, что каждая научно-техническая революция в краткосрочной перспективе увеличивала расслоение общества, однако в более долгосрочной перспективе ее последствия эту же дифференциацию уменьшали. Но общество в целом после такого потрясения становилось совсем другим.

Очевидно, такое изменение общества нас еще только ожидает – и, возможно, достаточно скоро. Но до тех пор, пока этого не произошло,"электронное правительство" будет сталкиваться с существующей сегодня фундаментальной проблемой – проблемой информационного неравенства.

Даже в благополучной Великобритании 60% домов, подключенных к интернету – это дома состоятельных людей, а из группы населения с малыми доходами, по разным оценкам, имеют доступ к Сети всего 5-7% британцев. С другой стороны, 11% россиян имеют материальную возможность пользоваться интернетом, но не делают этого (по данным опроса Фонда "Общественное мнение"). Так что информационное неравенство, расслоение – это не только экономический, но и социально-культурный феномен.

На международном уровне проблема информационного неравенства впервые была поставлена в подписанной летом

2000 года лидерами стран "Восьмерки" (G8) Окинавской хартии глобального информационного общества, русский перевод которой доступен по адресу http://www.iis.ru/library/okinawa/charter.ru.html. В соответствии с этим документом был создан международный экспертный совет Digital Opportunity Task Force (G8 DOT Force), который выработал план действий, представленный лидерам "Бо-льшой восьмерки" на встрече в Генуе летом 2001 года. В этом плане действий, одобренном на Генуэзском саммите, давались рекомендации, повлиявшие на многие пункты программы "Электронная Россия". Полный текст отчета DOT Force опубликован на английском языке по адресу: http://www.dotforce.org/reports/DOT_Force_Report_V5.0h.doc.

Вкратце пункты Генуэзского плана действий выглядят следующим образом¹:

1. Помогать в разработке и внедрении национальных стратегий ИТ в развивающихся странах.

2. Улучшать связность сетей, развивать доступность и снижать цены доступа.

3. Развивать кадровый потенциал, объем и доступность знаний.

4. Стимулировать предпринимательство для обеспечения экономического развития.

5. Привлекать все страны и слои общества к выработке международной политики в области информационных и коммуникационных технологий.

6. Развивать и поддерживать целевые программы включения наименее развитых стран в глобальное информационное общество.

7. Поддерживать использование ИТ для борьбы со СПИДом и другими инфекционными заболеваниями.

8. Прикладывать усилия на национальном и международном уровне для создания локальных информационных ресурсов и приложений.

9. Установить ИТ как приоритет для многосторонних инициатив в G8 и других международных организациях и программах.

Несмотря на достаточно декларативный характер этих рекомендаций, за каждым пунктом стоит проработанный план, активная рабочая группа и многие из этих рекомендаций уже привели к конкретным действиям и проектам, в основном в Африке и в других развивающихся регионах. В настоящее время инициатива по координации действий плана перешла в руки рабочей группы ООН – UN ICT Taskforce. Как известно, главная задача Организации Объединенных Наций, сформулированная в Декларации Тысячелетия – уменьшение бедности на планете. ООН поставила задачу сократить к 2015 году вдвое долю людей, чей доход в день меньше, чем один доллар США (сегодня доля таких жителей нашей планеты равна 22%). Поэтому ООН решает задачу преодоления информационного неравенства в контексте борьбы с бедностью. Что вполне естественно – базовым неравенством является неравенство экономическое, социальное и культурное, информационное же неравенство является только одним из наиболее болезненных проявлений этих базовых неравенств. Бедность в целом является другим, еще более болезненным проявлением тех же неравенств.

Хотя формально такую деятельность трудно отнести к тематике "электронного правительства", ясно, что без решения задачи преодоления информационного неравенства невозможны ни процесс глобализации, ни эффективное развитие информационного общества, ни само существование и массовое внедрение "электронных правительств". Не следует надеяться, однако, что можно решить эту проблему чисто программными методами – человечеству до сих пор не удалось полностью решить принципиально более простые проблемы доступа к питьевой воде, голода, нехватки энергии и т. д. Но… в наши дни все происходит быстро, гораздо быстрее, чем это происходило в предыдущие века истории человечества. И если решение всех этих проблем возможно в принципе, то оно не за горами.

В заключение – еще одна цитата из упоминавшейся статьи на сайте "Твоя война": "…программа "Электронная Россия" является беспрецедентной и архиважной для будущего нашей страны. Это, действительно, программа XXI века. Ее историческое значение в том, что Россия получает шанс войти в мировое информационное сообщество в качестве равноправного партнера. Что же касается проекта создания в России пресловутого "электронного правительства", то принятую федеральную программу от такого рода идей и социальных утопий надо защищать". Любопытно, что в самой ФЦП "Электронная Россия" слова "электронное правительство" не упоминаются ни разу – несмотря на то, что, по крайней мере, два раздела ФЦП посвящены именно "электронному правительству". Этот термин использовался в принятом на заседании Правительства в июле 2001 года варианте, но исчез из окончательного текста при доработке программы.

Так будет ли в России "электронное правительство"? Я думаю, что будет, как бы оно не называлось. Просто потому, что это необходимый элемент комплексной модернизации страны. А модернизация России уже происходит.

Ссылки

¹ Эта тема подробно освещена в интервью представителя России в группе DOT Force М.В. Якушева главному редактору журнала Ю.Е. Хохлову "Социальные проблемы информационной эпохи" ("Информационное общество", 2001 г., №6, с. 41-44).