Швецов А.Н.:

Новый шаг в становлении информационного общества: опыт внедрения универсальной электронной карты

________________

Швецов А.Н.

Проект внедрения универсальной электронной карты по масштабам, стоимости и сложности не только не уступает любым другим направлениям развития информационного общества, но и вполне способен затмить их. Первоначально карта задумывалась в качестве разновидности ключа доступа к электронным государственным и муниципальным услугам, но в последующем ее предназначение вышло за эти пределы и распространилось на осуществление расширенного доступа к любым видам услуг, с которыми будет связана жизнедеятельность в информационном обществе. В статье дается оценка замысла и хода реализации проекта.

информационное общество, универсальная электронная карта, регионы.

От региональных инициатив к общенациональному проекту

Концептуальная идея универсальной электронной карты (УЭК) выросла из многолетнего опыта применения социальных карт в ряде регионов. Первые такие карты появились в Москве еще в 1996 г. Карта выпускалась за счет городского бюджета и предназначалась для упрощения получения пенсий, стипендий, социальных выплат, а также использовалась вместе с полисом обязательного медицинского страхования. Позднее в некоторых российских городах – Астрахани, Уфе, Екатеринбурге, Красноярске, Санкт-Петербурге, Челябинске и др. – также были внедрены социальные карты, позволявшие оплачивать проезд в общественном транспорте, получать медицинские услуги и пенсии.

Отсутствие единых технико-технологических стандартов выпуска социальных карт делало несовместимыми региональные решения и не давало возможности применять социальную карту одного региона в других частях страны. С целью преодоления этого препятствия в 2005 г. под эгидой Федерального агентства по информационным технологиям (ФАИТ) началась разработка технологии, которая позволила бы применять региональные карты повсеместно. Были предложены концепция создания региональных систем социальных карт, обеспечивающих межрегиональное взаимодействие и проведение взаиморасчетов, типовые положения о социальном регистре населения и электронной социальной карте, рекомендации по внедрению в субъектах РФ системы учета и предоставления социальной помощи с использованием социальных карт, технологические требования, проекты стандартов и другие нормативно-технические документы к унифицированной социальной карте, концепция центра межрегионального взаимодействия, а также создан комплексный испытательный стенд для отработки технологии межрегионального взаимодействия.

В конце 2006 г. было объявлено о создании трех наиболее важных компонентов системы: центра межрегионального взаимодействия, программно-аппаратного комплекса, обеспечивающего информирование о состоянии накопительной части счетов граждан, и системы, обеспечивающей функционирование социального приложения унифицированной социальной карты для предприятий жилищно-коммунального хозяйства. В 2007 г. в Тверской области началась тестовая эксплуатация этих элементов. Одновременно ФАИТ стало активно продвигать идею интегрированной информационной системы поддержки предоставления и учета государственных услуг населению на основе унифицированных социальных карт, представляющих собой пластиковое удостоверение личности с именем, фамилией и фотографией владельца, штрих-кодом, банковским приложением и чипом с набором идентификационных данных.

Внедрение электронных карт в регионах подготовило реализацию аналогичного федерального проекта. Именно благодаря региональным усилиям были разработаны регламенты оказания различного вида услуг – медицинских, социальных и финансовых. Кроме того, опыт региональных проектов позволил избежать ряда ошибок при осуществлении этой идеи в масштабах страны. Думаю, хорошо, что принятая Минкомсвязи федеральная стратегия предполагает максимальный учет накопленного на региональном уровне опыта – не на поиск принципиально нового решения, а на эволюционное развитие региональных проектов, когда во внимание принимаются как достижения, так и допущенные просчеты.

Федеральный проект создания универсальной электронной карты стартовал в конце 2009 г. С марта 2010 г. такие карты появились в трех пилотных регионах – Татарстане, Башкирии и Астраханской области, параллельно карты начали выпускать в Москве и Краснодарском крае. Цель их внедрения состояла в упрощении взаимодействия граждан с государственными ведомствами и учреждениями, причем не только в пределах одного города или региона, а на всей территории страны. В ходе эксперимента предстояло проработать правовые, технологические и организационные вопросы выпуска карт и перевода госуслуг в электронный вид. В других регионах выдавать карты намечалось с 1 января 2012 г. При этом был определен заявительный порядок получения карты, то есть желающие приобрести ее должны самостоятельно обращаться в банк или отделение соцзащиты. С 2014 г. УЭК будут получать все граждане страны без исключения.

Внедрение УЭК обсуждается уже не первый год, при этом ее концепция постоянно меняется. В нынешнем понимании УЭК – это персонализированная пластиковая карта, которая должна выполнять разнообразные функции. Полный их список пока окончательно не регламентирован, но и тот, что за ней уже закреплен, производит сильное впечатление.

Помимо доступа к социальным льготам и услугам, которые обеспечивала единая социальная карта, в универсальной карте намечено интегрировать множество дополнительных приложений – платежных, медицинских, транспортных и др. К примеру, если снабдить карту банковским приложением, то это будет еще и обычная банковская карта, на счет которой поступает пенсия или другие выплаты и с помощью которой владелец распоряжается своими деньгами. Карта также обеспечит доступ к медицинскому обслуживанию в лечебных учреждениях, позволит оплачивать проезд в общественном транспорте, получать скидки в магазинах, льготы предприятий сферы ЖКХ. Таким образом, по замыслу разработчиков, УЭК заменит собой ряд применяемых в настоящее время документов, включая полис обязательного медицинского страхования, страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования и даже банковские карты международных платежных систем. В будущем УЭК может заменить документы, удостоверяющие личность, на карту предлагается перенести водительское удостоверение и полис ОСАГО.

Однако главное предназначение карты – обеспечивать авторизованный доступ к государственным информационным ресурсам, к так называемым сервисам электронного правительства, а также к региональным и муниципальным электронным услугам.

Внедрение УЭК обойдется весьма недешево. Экспертные и официальные оценки на этот счет существенно различаются. Так, глава банка «ВТБ-24» предсказывал, что создание универсальной электронной карты обойдется в 250–300 млрд. рублей, в то время как руководитель Сбербанка называл значительно меньшую сумму – 150–200 млрд. рублей. Министр экономического развития оценивала расходы на выпуск и внедрение универсальных электронных карт в течение ближайших пяти лет в 135–165 млрд. [1].

Но каковы бы ни были экспертные оценки, все они наверняка будут посрамлены реальностью и окажутся гораздо ниже будущих фактических расходов. Практика крупных инвестиционных проектов свидетельствует, что их первоначально объявленная стоимость всегда и существенно ниже реальной. Как правило, вдруг выясняется, что не учли одного, забыли про другое, придумали улучшить третье и т.д. Вот и бюджет проекта УЭК с первоначально названных 150–160 млрд., по оценкам, вырос всего за год втрое – до 450 млрд. рублей [2].

Финансировать проект предстоит из федерального и региональных бюджетов, а также компаниям-участникам проекта. Но как будут распределены затраты между ними, пока непонятно. Особенно волнует этот вопрос регионы, для которых финансирование программы может оказаться не под силу¹. В федеральном бюджете финансовой поддержки регионам в продвижении проекта не предусмотрено, и это может стать приговором для многих территорий.

Неясным остается и вопрос об эффективности проекта. По уверениям его разработчиков и представителей заинтересованных банков, инвестиции обязательно окупятся, причем в большой степени. Представители частного бизнеса всячески подчеркивают якобы гарантированные и немалые выгоды государства в случае реализации проекта и демонстрируют смиренную готовность довольствоваться малым. Так, по убеждению старшего вице-президента Сбербанка для государства внедрение карты окажется супервыгодным экономически обоснованным проектом, поскольку позволит в разы сократить издержки, связанные с предоставлением госуслуг. А вот «несчастные» банки, по его мнению, могут получить свою долю прибыли, а могут и не получить. Как бы то ни было, но обсуждать эффективность идеи, не до конца сформулированной и не оформленной в виде проекта ², бессмысленно.

Реализация столь сложного и масштабного проекта наталкивается на многие и разнообразные трудности. К примеру, камнем преткновения стала неспособность создать для использования в УЭК чип отечественного производства, в связи с чем глава государства принял больно задевающее национальное самолюбие решение запустить проект, используя иностранный чип.

Однако самый острый вопрос – это вопрос о том, сможет ли воспользоваться новой технологией значительная часть населения страны, проживающая в сельской местности, в малых городах и в отдаленных регионах, где дело с «интернетизацией» обстоит из рук вон плохо? Чтобы обеспечить поддержку УЭК на всей территории страны потребуются масштабные меры по обновлению ИКТ-инфраструктуры. Например, нужны новые волоконно-оптические линии связи, которые бы снизили стоимость ИКТ-услуг для жителей Сибири и Дальнего Востока.

По мнению Минкомсвязи, карта пока не позволяет поддерживать в полном объеме систему межведомственного электронного взаимодействия, пользоваться электронными госуслугами. Требуется унификация баз данных различных министерств и ведомств как в центре, так и на местах.

Трудности с продвижением федеральной инициативы возникают не только из-за технологической неготовности отстающих территорий. Оказалось, что и в относительно благополучных регионах не все идет гладко. К примеру, сюрпризом оказалась ситуация в Москве. Предполагалось, что внедрить карту в столице будет просто: ведь аналогичный проект «Социальная карта москвича» уже давно работает. Однако в Москве ввод УЭК также «забуксовал» и был перенесен. Изначально, согласно постановлению городского правительства, в столице карты должны были начать выдавать еще в ноябре 2011 г., но сроки были отодвинуты. В качестве главных причин называли нерешенность технических проблем по объединению городских и федеральных электронных систем, непонимание и незаинтересованность чиновников и даже отсутствие заинтересованного потребителя – населения, которому была бы необходима такая карта. Упоминались и чисто организационные причины: якобы, в столичном правительстве просто не нашлось единого организатора реализации федерального проекта.

Однако компромисс все же был найден. Москва согласилась на тестирование УЭК. Но учитывая, что в Москве уже был реализован свой вариант карты, давно используемый и поглотивший изрядные средства из московского бюджета, было решено, что в течение 2013 г. в городе будут действовать одновременно и новая УЭК, и старая – социальная карта москвича, которой столичные льготники (а их более 3 млн. – пенсионеров, инвалидов, многодетных семей и других категорий граждан), пользуются с 2002 г. Каждый из них вправе сам решать, продолжать ему пользоваться прежним документом или получить УЭК.

Говоря о трудностях, следует особо обратить внимание на то, что коммерческие банки не спешат подключаться к реализации проекта, поскольку им это невыгодно. Даже глава Сбербанка, который с самого начала «продавливал» идею универсальной электронной карты, заявил, что проект не окупается.

Нужно упомянуть и о препятствиях на пути проекта, лежащих в сфере соблюдения прав граждан и безопасности. Так, инициативная группа москвичей выступила с обращением, в котором потребовала отказаться от введения карты на территории столицы. По их мнению, использование этого средства нарушает конституционные права граждан, поскольку в ней должны быть собраны все сведения о ее владельце, причем помимо его воли. Более того, «нормальная жизнь человека ставится в прямую зависимость от нормальной работы электронного устройства», что, считают авторы обращения, недопустимо. Прозвучали и вовсе нелепые претензии, высказываемые в адрес проекта по религиозным мотивам.

Отмеченные трудности свидетельствует о том, что осуществление проекта УЭК оказалось гораздо более сложным, чем предполагалось. Множество инфраструктурных, технических и финансовых проблем умножается административной неразберихой. И если внедрение УЭК в срок не удается осуществить даже в «продвинутой» Москве, то в регионах, где уровень проникновения информационных технологий и экономические возможности намного скромнее, этот грандиозный проект реализовать еще сложнее ³.

Нельзя не задаться традиционным вопросом: а что же делается в этом направлении за границей? Чужой опыт, как водится, разнообразен, но, похоже, Россия со своим проектом УЭК пока выступает чуть ли не в единственном числе.

К примеру, в Германии нет универсальной карты, на которой были бы зафиксированы все данные о ее владельце и с помощью которой можно было бы получать разнообразные услуги и оплачивать их. У каждого немца есть множество отдельных карточек с микрочипами: одна для страховки, другая банковская, третья кредитная, библиотечная или железнодорожная – для пассажиров, желающих путешествовать первым классом со скидкой, и т.п.

В Германии указывают на несколько причин, до сих пор не позволяющих ввести всеобщую электронную карту. Прежде всего правительство сознательно отвергает идею сбора данных о личности на одном носителе. Федеральный Конституционный суд ФРГ еще 30 лет назад постановил: единого средства сохранения всех сведений о личности не должно быть. Ведь по конституции каждый гражданин имеет право на информационную тайну, а государство, в свою очередь, не в праве следить за гражданами, собирать и в централизованном порядке сохранять данные о них. По мнению уполномоченного Правительства ФРГ по защите данных и информационной свободе, при введении электронной карточки «на все случаи жизни» человек не сможет контролировать сохранность данных о себе, и они могут стать всеобщим достоянием. Немцы полагают, что надеяться на то, что этого не случится, легкомысленно. Каждый работодатель сможет получить дополнительные сведения о своих сотрудниках, а, допустим, фармацевтические фирмы, узнав все о «болячках» человека, начнут забрасывать его рекламой лекарств. Защитой от подобных злоупотреблений служит хранение информации на отдельных носителях.

Однако и в этом случае полной уверенности в конфиденциальности персональных данных нет. Ведь известно, что оплата покупок по кредитным карточкам в интернете не считается безопасной. Поэтому немецкие эксперты скептически относятся к возможности безопасно совершать покупки с помощью нового электронного удостоверения личности с сохраненной цифровой подписью владельца. Если уже сейчас существует множество лазеек для преступников, то что будет через пять, десять, пятнадцать лет? Общий электронный носитель увеличивает риски в несколько раз, поскольку возникает опасность воровства чуть ли не всех данных о личности.

Наконец, существует и техническая причина, препятствующая внедрению универсальной электронной карты в Германии. В стране никак не может состояться запланированное еще на 2005 г. введение всеобщей электронной медицинской карточки, на которой предполагается хранить всю историю болезни человека. В таком случае спрашивается, сколько же времени и средств потребуется для гигантского проекта – единой карты на все случаи жизни?

В Финляндии также используется огромное количество всевозможных пластиковых карт, и заменять их все одной финны не стремятся. Главная причина та же: с точки зрения безопасности неразумно хранить все данные в одной «корзине».

Таким образом, карт, которые совмещали бы в себе функции идентификатора гражданина для получения льгот и банковской карты, нет даже в развитых государствах. Причин тому несколько, в том числе дороговизна, технические и политические препятствия.

Ближе других к варианту универсальной карты подошли пока лишь такие небольшие государства, как Эстония и Сингапур. Но, похоже, Россия станет не первой большой страной, которая начнет осуществлять столь масштабный проект. Пальму первенства у наших реформаторов, возможно, перехватит Китай, где уже объявлено о подобном эксперименте, который охватит жителей крупных городов страны – Пекина, Шанхая и Чунцина. По задумке китайских властей, переход на единые карты по всей стране займет не менее десяти лет. При этом планы правительства Китая ввести единую карту с полной информацией о ее владельце, а также с доступом к банковским счетам вызвали неоднозначную реакцию в обществе. Одни говорят об упрощении многих бюрократических процедур и получении большей свободы, другие опасаются за сохранность личных данных, которые могут быть использованы в преступных целях. Однако власти Китая настроены решительно.

Не занимать решимости и участникам российского проекта, которые с энтузиазмом заявляют, что никаких неразрешимых проблем с его реализацией они не видят. Множатся свидетельства того, что в регионах уже занялись утверждением порядка выдачи УЭК, проводится обучение граждан пользованию картами, началась их выдача населению. По сообщению федеральной уполномоченной организации, в начале 2013 г. было получено 40 тыс. заявлений на выдачу УЭК и изготовлено более 22 тыс. таких карт ⁴. Расширяется круг региональных и муниципальных электронных услуг, доступных с их помощью.

На этом вполне благополучном фоне в феврале 2013 г. неожиданно прозвучали заявления высокопоставленных федеральных чиновников об изменении планов по внедрению УЭК. Глава Минкомсвязи сообщил, что из-за неподъемной стоимости проекта правительство отказывается от запланированной на 1 января 2014 г. обязательной выдачи карт всем гражданам страны [3]. Сомнения в отношении судьбы универсальной карты усилили слова главы департамента госрегулирования в экономике Минэкономразвития о том, что «вопрос о ее целесообразности обсуждается почти с самого начала реализации проекта, и окончательные решения должны быть приняты в ближайшее время» [4].

Согласно новым планам объем эмиссии УЭК в 120 млн., который первоначально был заявлен российскими властями, снизится на порядок. В 2013 г. планируется выдать 3,5 млн. карт, а в следующем – 10–12 млн. При этом просуществует УЭК недолго: через три-пять лет карта должна трансформироваться в паспорта нового поколения, которые выдавать будет уже не коммерческая структура, а госведомство – Федеральная миграционная служба ⁵.

¹ К примеру, затраты Татарстана на УЭК оцениваются в 725 млн., Томской области – в 350 млн. рублей.

² Бизнес-стратегию проекта , финансирование которого осуществляется уже не один год, его инициаторы собирались защищать перед акционерами лишь в первом квартале 2013 г.

³ К концу 2012 г. только 57 из 83 регионов страны были готовы к внедрению и выдаче УЭК более чем на 50%. 100-процентной готовности не было ни в одном из регионов.

⁴При этом процесс идет крайне неравномерно. По сообщению пресс-службы ОАО «УЭК», наряду с регионами, где население проявило заметную заинтересованность в получении УЭК, – Башкортостан, Татарстан, Астраханская область и ряд других, жители пяти субъектов – Воронежской, Еврейской автономной, Курской и Магаданской областей, а также Республики Тыва – вообще не подали ни одного заявления на выдачу карт.

⁵ Такую программу наметили ответственные за проект: ОАО «УЭК», Минкомсвязь и Федеральная миграционная служба [5].

1. Грицюк М., Кукол Е. Все на карту // Российская газета. 2011. 17 марта.

2. Заславская О. Чип на все случаи жизни// Российская бизнес-газета. 2011. 19 апреля.

4. Кривошапко Ю. Карта не так легла // Российская газета. 2013. 13 февраля.

Доктор экономических наук, профессор, заместитель директора Института системного анализа РАН