Мелюхин И.С.: Правовые основы информационного общества в России

Правовые основы информационного общества в России (2008-2010 гг.)

________________

И.С. Мелюхин

Аннотация. В статье дан обзор нормативных документов информационного общества в период с 2008 по 2010 г. За этот период были утверждены важные законы, постановления и распорядительные документы, направленные на усовершенствования государственного аппарата и взаимодействие с обществом. В основе принятых документов лежит понятие «государственная услуга» и соответствующий административный регламент. Создан механизм внедрения информационно-коммуникационных технологий в государственные и муниципальные органы, утверждена программа «Информационное общество (2011-2020 годы.)»

Ключевые слова: информационное общество, нормативные документы, федеральное законодательство, электронное правительство, информатизация, стратегия развития информационного общества, местное самоуправление, государственная услуга, государственные информационные системы, портал государственных и муниципальных услуг, универсальная электронная карта.

За последние три года информационное общество в России обрело новый статус. Приняты федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства РФ, в которых используются терминология и положения, базирующиеся на мировом опыте.

В 2008 году опубликована стратегия развития информационного общества в Российской Федерации [1], концепция формирования электронного правительства до 2010 г. [2], создан совет при Президенте РФ по развитию информационного общества в Российской Федерации [3].

В 2009 году был принят важный федеральный закон об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления [4], в том числе с помощью интернета.

Нормативные документы на тему «информационное общество» и «электронное правительство» направлены на повышение эффективности и совершенствования государственного аппарата, а также на улучшение взаимодействия государства с личностью.

Разработчиками указанных решений являются Минэкономразвития РФ и Минкомсвязи РФ, которые, видимо, работают совместно над различными проектами.

В основе документов лежит понятие «государственная услуга», а именно «деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» [13, статья 22]. Государственные услуги обеспечивают административный регламент по внедрению стандарта предоставления услуги.

Для реализации государственных услуг утверждена Концепция единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также Правила размещения в федеральных государственных информационных системах «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях) [5].

В качестве распорядительных документов Правительство РФ утвердило план перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти [7] и сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в электронном виде, а также услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями [9].

Аппарат Правительства РФ собственным примером предлагает наполнить информацией сайты государственных органов в интернете, о чем свидетельствует соответствующее постановление – доступ к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти [8].

Для управления страной необходимо создать единую вертикально интегрированную государственную автоматизированную информационную систему «Управление». Государственным заказчиком создания системы «Управление» является Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, а оператором системы «Управление» является единый национальный оператор инфраструктуры электронного правительства, определяемый Правительством Российской Федерации [10].

В этом постановлении представляет интерес следующие два абзаца:

«обеспечение информационно-аналитической поддержки принятия высшими органами государственной власти решений в сфере государственного управления, а также при планировании деятельности этих органов;

осуществление мониторинга, анализа и контроля исполнения принятых указанными органами решений, реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, выполнения приоритетных национальных проектов, реализации мероприятий по оздоровлению российской экономики, процессов, происходящих в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах, социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Эти положения заинтересовали автора, поскольку он давно занимается информационно-аналитическими исследованиям, и в таком виде эти мысли уже неоднократно высказывались, но не были реализованы. К сожалению, как представляется автору, такие задачи выполнить очень сложно.

В указанном постановлении оператором системы «Управление» будет определен единый национальный оператор инфраструктуры электронного правительства, но не указан, какой именно. Такой объем полномочий сразу ставит этого оператора в привилегированное положение, придает ему политический статус. Он становится первым среди равных, и его политический вес вступает в противоречие с его местом в структуре правительства.

Другой документ, который, по убеждению автора, является ключевым для федеральных органов власти, – создание системы межведомственного электронного документооборота [6]. Организатором межведомственного электронного документооборота является Федеральная служба охраны Российской Федерации.

2010 год стал катализатором ускорения развития информационного общества, очевидно, благодаря личному участию Президента РФ, что было продемонстрировано на Тверском форуме «Информационное общество» летом этого года. Последние правовые новеллы требуют более внимательного изучения, поскольку запущенный ранее механизм принятия решений в этой области сейчас реализуется.

В 2010 году ключевым для информационного общества является федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [13].

Помимо государственных услуг, о которых речь шла ранее, используются такие термины, как административный регламент (стандарт предоставления услуги), портал государственных и муниципальных услуг, многофункциональные центры, универсальная электронная карта, реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

С 1 июля 2011 года заявитель, т.е. получатель государственной услуги, не должен требовать у государственных органов согласования, документы, которые уже находятся в их распоряжении. Фактически эти органы власти должны сами провести согласования с другими органами и выдать получателю указанную услугу по принципу «единого окна».

Необходимость платы за услуги не вызывает сомнения, но возникает вопрос о стоимости этих услуг. В соответствии с законом порядок определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, устанавливается нормативным правовым актом соответственно высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и представительного органа местного самоуправления.

Помимо государственной услуги в законе определен административный регламент услуги, в которой входит стандарт предоставления услуги, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, в том числе в электронной форме, формы контроля и досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий органа власти или должностных лиц. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления.

Предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах осуществляется по принципу «одного окна», услуги осуществляются многофункциональным центром без участия заявителя.

В закон вводится такой термин как «портал государственных и муниципальных услуг», который является федеральной государственной информационной системой или региональными порталами.

В соответствии с решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы был подготовлен перечень государственных функций и государственных услуг федеральных органов исполнительной власти. На сентябрь 2010 года насчитывалось 193 услуги.

Совершенно новым для России является проект универсальной электронной карты. Она представляет собой материальный носитель, содержащий зафиксированную на нем в визуальной (графической) и электронной (машиносчитываемой) формах информацию о пользователе картой и обеспечивающий доступ к информации о пользователе картой, используемой для удостоверения прав пользователя картой на получение государственных и муниципальных услуг, а также иных услуг, оказание которых осуществляется с учетом положений настоящей главы, в том числе для совершения в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, юридически значимых действий в электронной форме. Пользователем универсальной электронной картой может быть гражданин Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, иностранный гражданин либо лицо без гражданства.

Электронное приложение универсальной электронной карты представляет собой уникальную последовательность символов, записанную на электронном носителе и предназначенную для авторизованного доступа пользователя к получению финансовой, транспортной или иной услуги, в том числе государственной или муниципальной. Универсальная электронная карта может иметь несколько независимо функционирующих электронных приложений.

Для координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов Правительство РФ утвердило Правила подготовки планов информатизации государственных органов и Правила проведения экспертной оценки документов, используемых в рамках планирования, создания и использования информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов [12].

Проект плана информатизации составляется на основе программы информатизации государственного органа и включает в себя мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов, планируемые к осуществлению в установленный период, и размеры финансовых потребностей для реализации этих мероприятий.

Экспертная оценка документов по информатизации проводится в целях обеспечения соответствия мероприятий по созданию, внедрению и использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов; эффективного расходования средств федерального бюджета; соответствия планов информатизации нормативным правовым актам; единства мероприятий, реализуемых в рамках формирования электронного правительства.

Для внедрения информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления Правительство РФ образовало правительственную комиссию [11]. В качестве рабочего органа создан Совет по региональной информатизации, а также Совет главных конструкторов по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Еще одно новшество: Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации становится государственным заказчиком и оператором единой системы межведомственного электронного взаимодействия и координации деятельности по подключению к единой системе межведомственного электронного взаимодействия [14]. Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны обеспечивать подключение информационных систем, используемые при предоставлении государственных услуг и исполнении государственных функций, к единой системе межведомственного электронного взаимодействия.

Итогом работы Минкомсвязи РФ является государственная программа «Информационное общество (2011 – 2020 годы)» [15].

Средства федерального бюджета, предоставленные главным распорядителям средств федерального бюджета на реализацию мероприятий по информатизации, в том числе на ведомственные целевые программы, ориентировочно составят 120 млрд рублей ежегодно.

Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации составят до 50 млрд рублей ежегодно, включая гранты на поощрение за достижение наилучших показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В Программе также указано, что пока не сделано в этой области:

не утвержден законодательно перечень государственных и муниципальных услуг, оказываемых в электронном виде;

не решен вопрос о признании на законодательном уровне электронного документа эквивалентом бумажного документа;

отсутствует необходимая нормативная правовая база, а также стандарты и регламенты предоставления органами государственной власти требуемой информации населению, организациям и другим органам государственной власти, не сформирована инфраструктура, обеспечивающая информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с населением и организациями;

для электронных форм взаимодействия не реализованы такие услуги, как нотариальные – в электронном виде, официальная публикация электронных документов и другие услуги, аналогичные традиционным формам взаимодействия на основе использования бумажных документов.

Очевидно, эти проблемы должны быть решены на следующем этапе совершенствования информационного законодательства, который потребует времени и привыкания к новым стандартам. В Программе часто используются положения, которые технически реальны, но с точки зрения социальной приемлемости в настоящий момент невозможны. Видимо, только следующее поколение уже окончательно перейдет от бумажных носителей к электронному формату.

Целью Программы является повышение качества жизни граждан, что предполагает упрощение процедур взаимодействия общества и государства, перевод услуг в электронный вид, доступ и открытость к сервисам электронного государства, в том числе в области здравоохранения, ЖКХ, образования, науки, культуры и спорта.

Правительственная программа такого рода должна быть направлена на создание инфраструктуры: развитие телерадиовещания, базовой среды информационного общества, а также включать активную популяризацию для обеспечения готовности населения и бизнеса к использованию ИКТ. Последнее особенно важно, поскольку большая часть населения плохо представляет себе, что такое государственные услуги, тем более в электронном виде.

Довольно оптимистично выглядит новая система отношений и программно-технических решений, «основанная на электронной технологии записи на лечение, бронирования времени приема специалистами, определения бюджета лечения, ведения электронных историй болезни, автоматического расчета вознаграждения специалистов и лечебных учреждений в зависимости от комплексной объективной оценки результата их деятельности».

Иногда в Программе используются обороты, присущие документам утопического социализма XX века. Например, реализация мероприятий по развитию государственной системы правовой информации «позволит создать оптимальные условия максимально полного удовлетворения информационных потребностей…». Следующие пункты Программы также кажутся, на наш взгляд, слишком оптимистичными:

«Для того чтобы собрать ученика в школу, достаточно будет скачать комплект учебников и сопутствующих материалов с регионального образовательного портала и сохранить их в электронной книге»;

«Для того чтобы купить билет на поезд, не нужно будет ехать в кассу, достаточно будет дистанционно выбрать и оплатить нужный билет, а при посадке назвать контролеру свою фамилию».

Наверное, в идеале это выглядит замечательно, но только учебники все разные, в зависимости от школы, читать электронную книгу в метро неудобно, да и книгу в виде планшета купит далеко не каждый родитель. Что касается покупки билетов через Сеть, то исходя из общих темпов развития информационного общества в России, вряд ли это можно реализовать в кратчайшие сроки во всех регионах нашей страны.

В Программе шесть подпрограмм, и среди них нам хотелось бы выделить «Электронное государство и эффективность государственного управления», поскольку здесь государственный аппарат через постановления правительства сам себя финансирует, строит планы и, в конечном счете, предоставляет возможности населению.

Выделены основные приоритеты на период до 2015 года:

Исходя из представленных документов, можно сделать несколько выводов.

За прошедшие три года по инициативе руководства страны создан механизм реализации документов по формированию информационного общества, направленных на модернизацию экономики. Изданы необходимые законы и утверждены распорядительные документы, положения о правительственных комиссиях и президентский совет по информационному обществу.

В нормативных документах информационное общество по-прежнему является, прежде всего, элементом государственного управления. Различные системы управления нацелены также на интересы государства.

Информационное общество через электронное правительство с помощью государственных услуг стремится предложить населению различные сервисы, в том числе в электронном виде, которые население пока не готово принять в полной мере.

Концептуально в обзоре преобладает такое направление, как техницизм, стремление реализовать технические усовершенствования, что не всегда отвечает социальным потребностям и приводит к излишнему оптимизму.

Однако, за три года, безусловно, сделан существенный рывок в правовой области, что связано с развитием информационного общества в России.

1. «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации». № Пр-212 от 7 февраля 2008 г.

2. Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. №632-р. «Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года».

3. Указ Президента РФ «О совете при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в Российской Федерации» № 1576 от 1 ноября 2008 г.

4. Федеральный Закон РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» № 8- ФЗ от 9 февраля 2009 г.

5. Постановление Правительство РФ «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет» №478 от 15 июня 2009 г.

6. Постановление Правительство РФ «Об утверждении положения о системе межведомственного электронного документооборота» № 754 от 22 сентября 2009 г.

7. Распоряжение Правительство РФ от 17 октября 2009 г. №1555-р о плане перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти.

8. Постановление Правительство РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» № 953 от 24 ноября 2009 г.

9. Распоряжение Правительство РФ № 1993-р от 17 декабря 2009 г. о сводном перечне первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в электронном виде, а также услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями.

10. Постановление Правительство РФ «О единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системе «Управление» №1088 от 25 декабря 2009 г.

11. Постановление Правительство РФ «О правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления» №60 от 6 февраля 2010 г.

12. Постановление Правительство РФ «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов Правительство Российской Федерации» №365 от 24 мая 2010 г.

13. Федеральный Закон РФ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» № 210-ФЗ от 27 июля 2010 г.

14. Постановление Правительство РФ «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» № 697 от 8 сентября 2010 г.

15. Распоряжение Правительство РФ «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы) №1815-р от 20 октября 2010 г.

Начальник отдела информационно-аналитических проектов Россотрудничества (Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству)