1. Бюджетный процесс как объект информатизации

Понятие бюджетного процесса достаточно емко и многопланово. Коротко его можно охарактеризовать как процесс формирования, утверждения и исполнения бюджета. Участниками бюджетного процесса являются:

• органы законодательной (представительной) и исполнительной власти;
• налоговые органы и другие организации, осуществляющие сбор и администрирование доходов бюджета;
• органы денежно-кредитного регулирования (Центральный Банк и коммерческие банки);
• органы финансового контроля;
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
• широкая сеть бюджетных учреждений и других предприятий – получателей бюджетных средств;
• иные организации, осуществляющие операции с бюджетными средствами.

Думаю, что нет смысла останавливаться на недостатках такой технологии, как с точки зрения контроля, так и централизованного управления процессом формирования и исполнения бюджета. Для примера только отмечу, что в городе Москве насчитываются десятки тысяч плательщиков доходов, порядка десяти тысяч бюджетополучателей, и даже организовать контроль над этим количеством объектов, не говоря об управлении, с достаточной степенью эффективности попросту невозможно.

В связи с этим мы уже давно задумались над изменением в городе Москве технологии работы с учетом внедрения современных средств автоматизации и информационных систем. Толчком к конкретным действиям стало решение Правительства города по внедрению казначейской системы исполнения бюджета.

Таким образом, появился план создания автоматизированной информационной системы Управления бюджетным процессом или, сокращенно, АИС УБП. В связи с необходимостью первоочередной информатизации финансовых органов как ядра всего бюджетного процесса было решено разделить процесс создания этой системы на два этапа. Первый – автоматизация Департамента финансов и территориальных финансовых управлений, в составе которых были созданы казначейские подразделения, второй этап касается главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств города Москвы. Следует отметить, что создание этой системы начинается не на пустом месте. За последние годы в ряде отраслевых и функциональных органов велись работы по информатизации и были реализованы либо отдельные программные продукты, либо системы, которые, однако, не были объединены ни с технологической, ни с технической точек зрения. В связи с этим новая система должна учитывать имеющийся задел с тем, чтобы обеспечить максимальное использование существующего технического и технологического потенциала.

Правда, по мнению московских строителей, лучше сломать старое строение и построить заново новое современное здание, чем переделывать существующий объект. Это и с технической точки зрения проще, и по расходам дешевле. Но здесь нам вряд ли удастся использовать метод строителей, да и смысла в этом я не вижу. Отдельные отраслевые системы по функциональности значительно шире бюджетного процесса, и мы со своей АИС УБП, при всем желании, не сможем их заменить в полном объеме.

2. Реализация первой очереди АИС УБП Департамента финансов

В текущем году мы существенно продвинулись в создании первой очереди этой системы, которая реализуется на базе Департамента финансов и его территориальных подразделений в административных округах. Эта система также разделена на несколько частей. Первоочередной задачей определено создание и внедрение Учетных модулей, которые должны "накрыть" технологию казначейского исполнения бюджета. Затем планируется создание Аналитических модулей и, в заключение, – Модуля управления документооборотом.

В процессе подготовки к проекту и в период отбора исполнителей была проведена большая творческая и организационная работа. Нам пришлось изучить не только отечественный рынок таких систем, но и ознакомиться с наиболее популярными в России продуктами зарубежных производителей. Как показали проведенные исследования, готовых продуктов, способных обеспечить реализацию большей части функционала бюджетного процесса Москвы, на практике не существует. Отечественные системы не имеют комплексности решений и не рассчитаны на московские объемы информации и количество пользователей. В то же время продукты ведущих зарубежных производителей имеют очень жесткую настройку и не способны учесть возможность кардинальных изменений в технологии исполнения бюджета и бюджетного учета. К сожалению, наши перестроечные процессы на рыночные условия сопровождаются довольно-таки частыми и глубокими изменениями в правовых и нормативных документах. Так, вступивший в действие в 2000 году Бюджетный кодекс уже третий год обещают коренным образом переработать. Я уже не говорю об инструкциях по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях и бюджетной классификации.

На сегодняшний день по Учетным модулям, на основании конкурса, определен исполнитель проекта, которым создан эскизный проект и установлен "прототип" этой части Системы. Исполнителем ведется работа по созданию рабочей версии ядра Системы, которое определено как "Пилотная" часть проекта. Предполагается, что в начале следующего года "Пилот" будет тиражирован во всех подразделениях Департамента финансов и получит полнофункциональную нагрузку в режиме опытной эксплуатации. Уже в этом году мы предполагаем "запустить" технологию работы казначейства через удаленные рабочие места, которые предполагается создать в удаленных от центра микрорайонах города для операционного обслуживания расположенных на этой территории бюджетополучателей.

Существенными элементами создаваемой системы, на наш взгляд, являются обеспечение информационной безопасности и удаленного администрирования. Эти два элемента позволят нам ограничить возможность нежелательного доступа к информационным ресурсам и обеспечивать мониторинг и сопровождение системы высококвалифицированными администраторами Главного вычислительного центра.

Надо отметить, что разработка новой системы идет практически параллельно с созданием и отработкой новой технологии исполнения бюджета через казначейство. За прошедшее время специалистами нашего Департамента вновь разработаны или скорректированы основные инструктивные документы, определяющие порядок учета доходов, ведения лицевых счетов, финансирования и учета расходов.

В процессе работы над проектом участвуют ведущие специалисты Департамента, которые помогают разработчикам разобраться в тонкостях бюджетного процесса и одновременно пересмотреть ранее принятые решения с учетом внедрения автоматизированной системы.

Процесс разработки системы заставляет нас, финансистов, пересмотреть сложившиеся стереотипы и подходы к организации работы. То есть это изменение не только технологии, но и психологии финансовой работы.

Надеемся, что все участники проекта также творчески будут подходить к его реализации с тем, чтобы создаваемая система получилась по-настоящему современной и учитывала все нюансы бюджетного процесса.

Разработка первой очереди АИС УБП все настоятельнее свидетельствует о необходимости форсированного продолжения проектирования второй части системы. Так, уже сегодня мы сталкиваемся с проблемой передачи и приема информации между финансовыми органами, а также распорядителями и бюджетополучателями в электронном виде. Многократный ввод информации с бумажных носителей не только чреват многочисленными ошибками, но и является очень трудоемким процессом. Затраты времени на ручной ввод и подготовку отчетов на бумажных носителях в Московском городском казначействе даже сейчас превышают весь технологический процесс обработки информации и подготовки ее для дальнейшей передачи в банки и налоговые органы. Такая технология требует неадекватного увеличения численности работников на начальном и выходном этапах процесса формирования и исполнения бюджета.

В то же время значительная часть крупных бюджетополучателей и практически все главные распорядители готовы к переходу на электронный обмен информацией в части платежных поручений, графиков финансирования, отчетов проведенных расходов и реестров поступивших платежей. Нам предлагается создать специальный сайт в интернете или использовать иные системы и формы почтовой связи, включая организацию системы по принципу "Банк – Клиент".

В этой плане задержка разработки технического задания на вторую очередь АИС УБП негативно отражается и на реализации первой очереди проекта. Нам представляется, что вторая очередь не должна рассматриваться в качестве единой системы в общепринятом понимании этого слова с единой системой управления, единой технологией, единой базой данных и т.д. Мы предлагаем создать единое информационное пространство с едиными "правилами игры". В этих "единых правилах игры" необходимо определить:

• техническую платформу, которая обеспечит совместимость различных систем и подсистем;
• единые форматы обмена информацией;
• общую методологию планирования и учета операций по формированию и исполнению бюджета;
• единую базу нормативно-справочной информации (НСИ);
• единую телекоммуникационную инфраструктуру.

Однако разработчики ТЗ, видимо, не могут воспринять такую организацию системы и в своих предложениях по-прежнему предусматривают создание головного и резервного вычислительных центров, единую базу данных и единую систему управления. Реализация такого проекта в настоящее время попросту невозможна. Мы должны получить гибкую систему, которая сможет включить в свой состав и действующие системы, и вновь создаваемые, а также определить исходные требования для проектируемых и разрабатываемых программ.

Для создания такой системы необходимо тщательное и кропотливое изучение:

• технологии работы отраслевых органов управления и подведомственных им организаций и состояния информатизации в изучаемых объектах;
• системы взаимодействия между ними и финансовыми органами;
• состава и форматов передаваемой информации;
• состава и технического состояния оборудования и телекоммуникационной инфраструктуры;
• роли и функций изучаемого объекта в бюджетном процессе.