В дальнейшем (уже в середине 1990-х годов) был принят еще целый ряд актов «специального» (информационного) законодательства – федеральные законы «Об информации, информатизации и защите информации», «Об участии в международном информационном обмене», «Об обязательном экземпляре документов» и другие. Их принятие сопровождалось серьезными доктринальными спорами, причем очевидные недостатки принимавшихся документов не устранялись даже в ходе попыток их последующих корректировок. Происходило накопление допущенных ошибок, нормы принятых и практически не применявшихся законов все менее соответствовали реалиям бурно развивавшейся информационной экономики. Наиболее показательным примером еще одного так и не заработавшего закона стал Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи», относящийся уже к началу 2000-х годов. В нем были повторены все основные теоретические ошибки и заблуждения, которые характерны для первой волны информационных законов, и, дополнительно к этому, в жесткой форме предписывалось и регламентировалось использование лишь одной, причем не самой распространенной, технологии ЭЦП. Неудивительно, что и этот закон никоим образом не соотносится с теми реально существующими общественными отношениями, которые он был призван урегулировать.

Кстати, было бы неплохо прояснить вопрос о том, какой закон реально действует, а какой нет. Критериев для выбора правильного ответа на него, вообще говоря, достаточно много. Это и наличие монографий, научных комментариев и учебников по вопросам, затрагиваемым в тексте того или иного закона. И определенное число других научных трудов – кандидатских и докторских диссертаций, защищаемых в данной сфере правового регулирования. И количество конференций и иных мероприятий, посвященных соответствующим законам… Но, представляется, основными критериями все же должны быть другие – частота использования нормативных правил, установленных законом, в реальной практике хозяйствующих субъектов, а также при вынесении судебных решений по спорным вопросам. Исходя из этого критерия, никто не может подвергнуть сомнению, скажем, работоспособность Гражданского или Налогового кодексов. А вот, например, для Уголовного кодекса уже можно выделить часто или редко применяемые статьи. К сожалению, применительно к информационным законам результат подобного анализа, очевидным образом, окажется отрицательным – абсолютное большинство предприятий информационной сферы никоим образом не использует эти законы при оформлении правоотношений со своими контрагентами (а если говорить о Федеральном законе «Об ЭЦП» – то и всячески избегает распространения ограничительных норм этого закона на свою деятельность). Да и в судах, как общих, так и арбитражных, ссылки в мотивировочных частях судебных решений на нормы информационного законодательства носят, видимо, единичный характер и в литературе не исследованы.

В чем же суть застарелого несовершенства российского информационного законодательства и причины сложившейся ситуации? Применительно к Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации» обстоятельный анализ недостатков закона выполнен в статье С. Петровского (опубликована в настоящем номере). В значительной степени отмеченные С. Петровским дефекты характерны и для других актов информационного законодательства. В кратком перечислении их можно свести к перечню всего из двух пунктов:

1) Несогласованность используемого терминологического аппарата и применяемых подходов к регулированию как внутри отдельных законов, так и между ними самими. Это относится, в частности, к понятиям «информационная система» и «документ», трактуемым в разных законах совершенно по-разному. Это же приводит и к ненужной подмене понятий – так, в названии базового закона говорится об «информации», но фактически он посвящен не информации как таковой, а неким «информационным ресурсам», под которыми, в свою очередь, понимается «документированная информация», то есть документы. Однако это не мешает тому, что время от времени появляются предложения разработать и принять еще один закон, на этот раз о «документообороте», «электронном документе» и тому подобном.

2) Использование в тексте законов понятий и методов регулирования, неизвестных не только иным правовым системам, но и другим актам российского законодательства. Самый характерный пример – понятие «информатизация», неизвестное за рубежом, но применяемое как в названии, так и в тексте базового закона. Совершенно неоправданным, чужеродным, исходя из российской (да и советской, не говоря уже о зарубежной) правовой традиции выглядит появление понятия «информационные ресурсы». При анализе подходов к регулированию информационных правоотношений следует особо подчеркнуть отмеченную многими авторами несообразность распространения на информационные объекты вещного права собственности. Кстати, принятием несколько лет назад Федерального закона «О коммерческой тайне» наиболее очевидные недостатки такого подхода были устранены (применительно, однако, лишь к коммерческой тайне), но необходимые изменения в базовый закон так и не были внесены.

Следовательно, целесообразно ограничиться беспристрастным анализом того, какими должны быть основные направления развития информационного законодательства России. В этом номере журнала представлены самые различные точки зрения, приведены различные проекты документов. Не следует считать, что представленные на суд читателей материалы полностью свободны от теоретических и юридическо-технических недостатков. В такой специфической и сравнительно новой области, как информационные правоотношения, пока еще рано говорить об устоявшейся доктрине и о безусловной правильности применяемых (или предлагаемых) подходов к регулированию. Наоборот, важно отметить наиболее критические болевые точки и продолжить совместный поиск решения выявленных проблем.

На мой взгляд, ключевой вопрос для информационного законодательства заключается в корректном определении пределов регулирования информационных правоотношений. В самом деле, информация – настолько необычный для традиционного права объект регулирования, что соотношение различных методов регулятивного воздействия в данной сфере очень трудно определить или сформулировать. Многие общественные отношения, связанные с поиском или распространением информации, вообще не нуждаются в каком-либо регулировании, и любое государственное вмешательство здесь было бы явно избыточным. Однако возникают все новые и новые объекты хозяйственного оборота, все новые и новые проблемы с публично-правовым и гражданско-правовым статусом информации. По ряду таких проблем (киберпреступность, спам, трансграничные сделки с использованием интернета, признание электронных сообщений в качестве документов и доказательств) имеющегося нормативного регулирования явно недостаточно. Во многих случаях развитие соответствующих отношений сдерживается и невозможностью (точнее, неспособностью) их участников грамотно формализовать такие отношения в отсутствие нормативной базы, что повышает риски причинения убытков вследствие необеспечения судебной защиты. Скажем, реально создаются (на заказ), поддерживаются и продаются такие объекты, как интернет-сайты. Так что реальные хозяйственные, гражданско-правовые отношения существуют и развиваются. Но что такое «сайт» с точки зрения гражданского законодательства, с точки зрения законодательства о бухгалтерском учете – еще только предстоит нормативно зафиксировать.

Центральной проблемой обновления информационного законодательства является судьба базового Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». В плане законотворческой деятельности Правительства Российской Федерации на 2005 год предусмотрена разработка его новой редакции. Один из предварительных вариантов такой новой редакции, разработанный рабочей группой по поручению Министерства информационных технологий и связи, публикуется в этом номере журнала. Безусловно, работа над новой редакцией Закона будет сопровождаться активной (и, надеемся, доброжелательной) научной дискуссией. Однако при этом хочется отметить следующее. Позволю себе задать крамольный для юриста, работающего в сфере информационного права, вопрос – а так ли уж нужен России некий специфический, базовый закон об информации? Не лучше было бы внести (в необходимых случаях) корректировки в действующие законы общего (такие, как Гражданский и Налоговый кодексы) и специального характера (скажем, закон о СМИ), и разработать те узко специальные законодательные акты, которые в нашей стране до сих пор отсутствуют – в первую очередь, закон о персональных данных? Более того, сильнейшим аргументом в пользу такого решения является зарубежный опыт, где законов, аналогичных нашему Федеральному закону «Об информации…», просто нет. В ряде стран (США, Великобритания) слово «информация» встречается в названии законодательных актов лишь в контексте «свобода информации». Представляется, что положительный ответ на заданный вопрос тоже имеет право на существование, или, по крайней мере, на серьезное обсуждение.

Здесь было бы немаловажно также присмотреться к деятельности в правовой сфере наших соседей из СНГ. Опыт их законотворческой работы в последнее время демонстрирует как определенную преемственность с советской (а, значит, в какой-то степени и с российской) правовой традицией, так и восприятие наиболее принципиальных тенденций развития европейского и американского права.

Резюмируя сказанное выше, хочется подчеркнуть, что дальнейшее развитие, обновление российского информационного законодательства невозможно без теоретической проработки наиболее принципиальных вопросов, связанных с правовой спецификой информации. Вряд ли целесообразно разрабатывать все новые законодательные акты по специальным вопросам без уточнения общих принципов регулирования и применяемого понятийного аппарата, без решения иных проблем теоретического характера. К заинтересованному обсуждению таких проблем приглашаем всех читателей нашего журнала.