Информационные технологии в органах государственной власти
А.В. Петров
Российская академия государственной службы
Мы стоим на пороге нового века и тысячелетия. Одной из главных особенностей, определяющих лицо цивилизации наступающего столетия, является необычайно возросшая мощь информационных и коммуникационных технологий. Происходит переход к информационному обществу, которое обладает гигантским потенциалом.
Особая тема – информационное общество и власть. Демократия – это, в первую очередь, возможность граждан влиять на принятие важнейших государственных решений, контролировать органы власти всех уровней, возможность обеспечить закон и порядок, защищающий права и свободы личности.
Но дело не только в этом. В таком сложнейшем организме, каким является современное общество, без информационных технологий (ИТ) попросту невозможно наладить эффективное взаимодействие между многочисленными властными структурами, нельзя надлежащим образом повысить эффективность и качество выработки и принятия решений, снизить вероятность проявления управленческих ошибок.
Было бы полезным проанализировать степень готовности государственных структур РФ к работе с информационными системами (ИС), к активному использованию новых информационных технологий в своей профессиональной деятельности.
В целом можно сказать, что “плод почти созрел”, что интерес к новому, к освоению поразительных возможностей современных ИТ очень высок, но высок и психологический барьер перед их использованием, преодолеть который на одном желании невозможно. Нужна кропотливая целенаправленная работа, преодоление сложившихся стереотипов, фактически переосмысление традиционных подходов и методов, формирование нового, а именно, системного мышления, овладение умением видеть в новых ИТ не только систему знаний, но и совокупность практических приемов, методов и средств, расширяющих пределы возможностей пользователей таких систем.
Что мешает преодолеть указанный барьер?
Прежде всего, недопонимание значения фактора целостности (эмерджентности) информационных систем. Именно
системы
, а не отдельные их составляющие, обеспечивают эффект. Видеть, представлять себе
часть
, не видя
целого
, – значит представлять
систему
неполно, искаженно, как в кривом зеркале. Но в зеркале можно что-то увидеть, а информационные системы на 80–90% невидимки, многие их компоненты в принципе виртуальны и поэтому скрыты от человека.
В то же время ИС – разнородный комплекс, включающий, кроме аппаратуры, лингвистическое, информационное, математическое (аналитическое), программное, кадровое, организационное, правовое, психологическое и, наконец, методическое обеспечения. Все перечисленные обеспечения должны быть в составе ИС, и без любой из них системы резко снижают свой потенциал.
Отсюда основная методологическая проблема и для чиновников, и особенно для руководства органов государственной власти (ОГВ) – преодолеть барьер, мешающий им во всей полноте представить и ощутить виртуальный мир систем, увидеть преимущества их системной целостности.
Другая причина, сдерживающая освоение новых ИТ, сугубо профессионально-кадровая. Это недостаточное понимание работниками ОГВ назначения своей профессиональной деятельности. Какие основные функции преимущественно должны выполнять госслужащие в ОГВ? Их всего две:
подготовка решений
и
принятие решений
.
Отсюда и 2 основные категории сотрудников, занимающих высшие, главные, ведущие должности в структурах власти: либо лица, готовящие решения (ЛГР), либо лица, принимающие решения (ЛПР).
Анализ практики деятельности исполнительных, законодательных (не говоря о судебных), ОГВ показывает, что в настоящее время возможности современных информационных технологий в них используются не более, чем на 10–15%. Фактически поддержка руководства ОГВ информационными технологиями осуществляется посредством повышения информированности посредников: советников и секретарей-референтов. ИТ выполняют пока вспомогательную роль, поскольку, как правило, поддерживают, в основном, рутинные операции по формированию записок и справок установленного образца.
Наиболее многочисленный в органах власти вспомогательный персонал выполняет обслуживающие функции. Большое заблуждение, которое сейчас кое-где господствует, думать, что достаточно ограничиться уровнем потребностей вспомогательного персонала в ИТ и считать освоение текстовых редакторов и подобных программных средств пределом мечтаний чиновников.
Главная же задача сейчас – всеми возможными способами поддержать в ОГВ уровень принятия решений. В чем же основные причины неэффективности подготовки и принятия управленческих решений в ОГВ?
Одной из главных причин недостатков в этом деле является, на наш взгляд, отсутствие грамотного методического обеспечения разработки, внедрения и использования ИТ в ОГВ, начиная с вербальных постановок задач поддержки аналитической деятельности, вида и источников исходных данных, разработки дружественного пользовательского интерфейса, до применения математических средств, “системных рекомендаций” по информационно-аналитической поддержке управленческих решений.
Потребности в аналитике у руководства в государственных структурах значительны. При некоторой доле допущения эти потребности сводятся к совокупности следующих важных творческих подзадач:
анализ существа проблем, факторов, причинно-следственных связей, частных вопросов;
содержательная формулировка проблем, подлежащих решению;
прогнозирование существенно значимых событий во внешней обстановке, способных оказать влияние на развитие субъекта РФ;
прогнозирование возможных последствий реализации вариантов управленческих решений;
выработка рекомендаций и условий по достижению желаемых результатов (альтернатив решений ОГВ);
выработка компромисса при наличии нескольких конкурентоспособных альтернатив действий ОГВ, с противоречивыми оценками по разным критериям.
К сожалению, аналитическая работа конкретного руководителя не допускает четкой математической постановки, но логически корректной она должна быть (по крайней мере, на уровне здравого смысла).
Попытки регламентации описания аналитической деятельности руководства в виде какой-то строго регулярной процедуры, включающей определенную последовательность указанных задач (фрагментов), естественно, воспринимаются большинством руководителей ОГВ как чрезмерно жесткие и неуклюжие попытки вмешательства в их “святая святых”. Нужна более тонкая и продуманная тактика действий. Поддержка VIP по профилю их профессиональной деятельности должна строиться с учетом их информационных потребностей и индивидуальных особенностей. Поэтому главнейшей задачей, задачей номер один, для специалистов в области ИТ должна стать разработка дружественных пользовательских интерфейсов на языке деловой прозы и сложившихся правил, принятых в окружении руководства.
Существенной преградой, сдерживающей эффективное использование информационных технологий в ОГВ, является несовершенство, а, по сути, неполнота и недостоверность исходных данных, доступных ОГВ. Существующая практика сбора информации, особенно статистика, не отвечают задачам административного управления в условиях перехода к рынку. В частности, в статистике:
вообще не отражаются некоторые жизненно важные стороны обеспечения населения, являющиеся обычно объектом контроля органов власти в передовых странах с рыночной экономикой (например, нематериальные услуги населению, экологическая обстановка, оценки различных социальных сторон жизни населения и т. д.);
в статистической информации не согласованы между собой форматы и размерности показателей разных разделов, подразделов статистических форм отчетности: например, одни представлены в абсолютном виде с определенной размерностью, другие в процентах к прошлому (иногда базовому) периоду и т. д.;
не отражаются или вовсе не учитываются цели и задачи управления.
В результате практически невозможно отследить реакцию объекта управления – социально-экономической сферы – на управленческие воздействия ОГВ или интерпретировать данные статистики в интересах управления.
Общий вывод таков. Проблемы подготовки и принятия управленческих решений осложняются вследствие:
недостаточности информации и знаний о сути происходящих событий, их истоках и возможном развитии (проблема анализа происшедшего и возможного хода развития);
сложности и многофакторности механизма возникновения и развития событий, неоднозначности причинно-следственных отношений;
психологического давления из-за ответственности за принимаемое решение и опасения за возможные последствия его реализации (проблема обоснованности решения).
На наш взгляд, было бы полезным при разработке и использовании информационно-аналитических систем, предназначенных для применения в государственных структурах, иметь свод норм и правил, примерно таких, какими давно пользуются в строительстве, своего рода СНиП для систем информационно-аналитической поддержки принятия решений в ОГВ (ИАС ОГВ), определяющих соответствие разработок систем требованиям поддержки профессиональной деятельности ЛПР в органах государственной власти.
В первом приближении концепция такого Кодекса ИАС ОГВ нами разработана. Можно отметить следующие его основные положения:
1) ИАС ОГВ должна полностью поддерживать миссию ОГВ на конкретном временном этапе;
2) использование ИАС ОГВ должно обеспечивать прорыв в приоритетных направлениях деятельности властных структур;
3) ИАС ОГВ должна строиться на новейших достижениях науки и практики, т. е. на уровне
ноу-хау
и, прежде всего, обеспечивать системную целостность;
4) подсистемы, средства, информационные ресурсы ИАС ОГВ должны быть открытыми и доступными широкому кругу заинтересованных лиц, естественно, что при этом должны обеспечиваться требования по информационной безопасности;
5) работа ИАС ОГВ должна вестись в правовом поле, т. е. должны соблюдаться действующие законы, обеспечиваться права собственности на информационные ресурсы, соблюдаться многие другие правовые цивилизованные отношения между субъектами единого информационного пространства России.
По нашему мнению, такой стандарт должен способствовать повышению уровня разработок информационно-аналитических систем ОГВ, а главное, созданию предпосылок для согласованных действий высокопоставленных пользователей (ЛПР), заказчиков, разработчиков и обслуживающего персонала, обеспечивающего сопровождение и поддержку подобных систем.
У нас в Российской академии государственной службы (РАГС) на кафедре информатизации структур государственной службы разработаны теоретические основы создания и эксплуатации ИАС ОГВ, опирающиеся на совокупность аксиом организационного управления. Предложенная аксиоматика позволяет обосновать или переосмыслить ряд фундаментальных принципов, а также предложить систему норм и правил, которыми необходимо руководствоваться при разработке и эксплуатации ИАС ОГВ.
В числе важнейших принципов создания и использования ИАС следует выделить следующие:
сжатие информации
для уровня первых лиц – первое лицо и его команда в ОГВ при оценке решений и их последствий может обойтись 5–10 обобщенными показателями;
непосредственное воздействие
высших должностных лиц на технологию функционирования ИАС; т. е. предполагается интерактивное “вживание” первых лиц в технологии поддержки собственной профессиональной деятельности по принятию решений. Для этого технологии должны быть гибкими, с переменной структурой, параметрически настраиваемыми;
связность
данных разного уровня агрегации и обобщения, когда обеспечивается взаимнооднозначное соответствие между обобщенными и обобщаемыми (детализированными) показателями, используемыми в ходе подготовки и принятия управленческих решений;
ведение подготовки и согласования
проектов решений на разных уровнях должностной иерархии лиц, готовящих решение, по свойственным именно данному уровню иерархии совокупности показателей.
Это предполагает существование предельного сжатия данных, свойственного каждому уровню иерархии должностей в ОГВ, и культуру подготовки решений, при которой любое должностное лицо должно иметь возможность вести обоснование проекта на том языке, какой установился на этом уровне должностных отношений. Считается неэтичным требовать от сотрудника – ЛГР, представлять результаты своей работы в более общих категориях и понятиях, чем положено по должности.
Реализация перечисленных принципов требует большого искусства от отечественных разработчиков ИАС, которые должны создаваться непосредственно под информационные и функциональные потребности пользователей, особо тщательной проработке должен подвергаться уровень взаимодействия пользователя с системой поддержки, – повторяю, пользовательский интерфейс – основа лингвистического обеспечения системы.
Иллюстрацией приведенных подходов и положений применительно к региональному уровню ОГВ может являться разработанная типовая (или базовая) система показателей оценки “качества жизни” населения (или уровня развития) региона – субъекта РФ. Первым лицам – главе администрации, председателю законодательного органа власти региона и их административным структурам предоставляется возможность выбора системы оценок состояния и перспектив развития субъекта Федерации и входящих в их структуру муниципальных образований.
Для оценки стратегических решений могут быть выбраны такие интегральные показатели, которые определяют, например:
степень достижения стратегических целей демографической политики;
уровень обеспечения принятого стандарта материального благополучия населения;
состояние экологической безопасности;
уровень социальной комфортности населения, проживающего на подведомственной территории;
уровень самодостаточности развития экономики и хозяйства субъекта РФ.
Типовая ИАС создается:
как инструмент управления социально-экономическим развитием региона, используя который ОГВ стремятся вывести регион из кризиса и перейти к устойчивому развитию;
как система с доминирующей ролью аналитических функций и возможностью поддержки стратегического планирования в развитии региона;
как программно-техническая система (а не набор рабочих мест) с интерактивным режимом сбора, актуализации и представления информации пользователям.
ИАС строится:
а) с учетом личного опыта, взглядов и предпочтений должностных лиц, а так же объективных способов обоснования и поддержки решений на иерархической лестнице;
б) как система с виртуальными функциональными подсистемами, обеспечивающими гибкую привязку к изменению организационно-функциональной структуры управления регионом;
в) на основе первоочередного ввода в эксплуатацию тех подсистем, которые принесут наибольший эффект, не дискредитируя возможности ИАС;
г) с перспективой превращения в корпоративную информационно-аналитическую систему на территории региона.
Такая информационно-аналитическая система в полной конфигурации позволяет оказывать информационно-справочные и экспертно-аналитические услуги.
Экспертно-аналитические услуги включают:
оценку текущей социально-экономической ситуации в регионе;
анализ причинно-следственных отношений социально-экономических процессов города: расчеты коэффициентов эластичности одних факторов по другим, факторный, дисперсионный, дискриминантный, кластерный, регрессионный анализ данных о социально-экономических процессах в регионе;
прогнозирование возможного хода событий во внешней среде;
прогнозирование возможных последствий реализации управленческих решений;
выработку диалоговым способом рекомендаций по достижению желаемых результатов в социально-экономическом развитии региона;
нахождение компромиссов при нескольких проектах развития, имеющих противоречивые оценки по нескольким критериям;
информационно-справочные услуги по предоставлению справок заданной формы.
Мною изложены подходы и первые результаты, накопленные в процессе совместных работ кафедры информатизации структур государственной службы РАГС с Межрегиональной ассоциацией “Информационное единство”, Центром научно-методического обеспечения работ по информационно-аналитической поддержке деятельности ОГВ, образованным в соответствии с решением Государственной комиссии по информатизации при Госкомсвязи РФ от 21 апреля 1998 года.
В заключение хотелось бы выразить надежду на то, что обсуждение рассматриваемых проблем приведет к серьезным подвижкам, к более эффективному использованию нераскрытых возможностей новых ИТ в решении задач социально-экономического развития, так остро стоящих в любом регионе страны. В государственном управлении зарекомендовали себя многие рычаги, но один из самых действенных – новые ИТ в виде ИАС ОГВ – вполне созрел для широкомасштабного использования.
Результаты от их применения не должны заставить себя долго ждать.
© Информационное общество, 1999, вып. 2, с. 9 - 13.