Смирнов К.В.: О Концепции развития нормативно-правового регулирования в сфере информационных технологий

О Концепции развития нормативно-правового регулирования в сфере информационных технологий

К.В. Смирнов

Развитие информационных технологий, расширение их использования практически во всех областях общественной жизни с неизбежностью привели к необходимости возникновения новых инструментов правового регулирования. К настоящему моменту можно констатировать, что в мировой практике правовое регулирование с учетом развития ИКТ в целом успешно справляется с задачей создания правовых гарантий защиты прав граждан, бизнеса и государства. При этом, как правило, за исключением ряда авторитарных стран, не входящих, впрочем, в число лидеров развития ИКТ, государственное регулирование ограничивается принятием нормативных актов, создающих условия для использования ИКТ и устанавливающих санкции за неправомерные действия. Такие меры государственного регулирования, как лицензирование, регистрация и т.п., используются в очень ограниченном числе случаев. Данный подход можно охарактеризовать как минимальное регулирование.

Учитывая положительный зарубежный опыт создания адекватных условий для эффективного развития ИКТ, Министерством информационных технологий и связи Российской Федерации разработана Концепция развития нормативно-правового регулирования в сфере информационных технологий.

В экспертном сообществе идея такого документа озвучивалась на протяжении последних нескольких лет. Необходимость научно проработанной Концепции была обусловлена большим количеством нормативных актов, так или иначе регулирующих отношения, связанные с использованием информационных технологий, которые не соответствуют, с одной стороны, современному уровню их развития, с другой стороны, комплексному характеру проблемы регулирования таких отношений (или отношений в области информационных технологий). В правовой теории отсутствует отдельная отрасль права, которая регулировала бы информацию или информационные технологии. Это абсолютно оправданно, так как в зависимости от природы правоотношений они регулируются нормами гражданского, административного, процессуального права. Таким образом, создание правовых условий для использования информационных технологий целесообразно производить посредством принятия целого комплекса новых нормативных актов, а также внесения изменений в существующие. Практика показывает, что невозможно решить проблему создания правовых условий для использования ИТ посредством принятия одного или двух-трех нормативных документов. Речь должна идти о большом количестве отдельных федеральных законов и подзаконных актов, а также о внесении поправок в значительное число действующих. В российской практике крайне редко взаимосвязанные нормативные акты (например, содержащие отсылки к другим актам) рассматриваются в одном пакете или разрабатываются одним коллективом авторов. Широта сферы регулирования информационных технологий с необходимостью приведет к тому, что нормативные акты будут разрабатываться в разное время разными субъектами законодательной инициативы и с привлечением различных экспертов и научных организаций. Законодателю и авторам необходимо дать ориентиры их деятельности по разработке взаимосвязанных норм. Так как уже накопилась сумма экспертных знаний в области правового регулирования ИТ, появилась возможность хотя бы в общих чертах сформулировать направления совершенствования нормативных актов. Наличие плана действий позволит придать процессу системность.

Поэтому следует поддержать инициативу авторов Концепции, направленную на то, чтобы сосредоточить в едином документе концептуального характера, определяющем вектор развития законодательства и государственной политики в данной области, теоретические и методологические основы государственного регулирования в сфере ИТ.

Концепция устанавливает принципы правового регулирования в области ИТ, перечисляет основные направления и первоочередные меры его совершенствования. В приложении к Концепции содержится перечень конкретных документов, в которые необходимо внести изменения либо которые необходимо разработать. Принципы Концепции условно можно разделить на общие (такие как, например, принципы верховенства закона, системности и согласованности правовых норм, гармонизации с зарубежным законодательством) и специфичные (презумпция открытости информации; обеспечения достоверности, сохранности и эффективного использования информации; принцип технологической нейтральности). Применение этих принципов позволит эффективно оценивать законопроектные инициативы и действующие нормативные документы и постепенно совершенствовать систему правового регулирования информационных технологий.

Например, если проект федерального закона, регулирующего доступ к информации о деятельности органов государственной власти, будет содержать закрытый перечень такой информации, это будет противоречить логике принципа презумпции открытости информации и позволит указать на недостатки закона уже на стадии его разработки. Действующий закон «Об электронной цифровой подписи» формально не соответствует принципу технологической нейтральности, о чем, кстати, зарубежные эксперты предупреждали еще на стадии его подготовки. Словом, принципы в Концепции являются не декларативной частью, а инструментом, позволяющим четко проверять нормативные документы на соответствие целям развития ИТ-сектора.

Направления совершенствования законодательства, перечисленные в Концепции, можно классифицировать следующим образом:

правовое регулирование информации, прав на информацию и связанных с ее использованием ограничений (информация как объект гражданских прав, развитие норм Конституции о правах на доступ к информации; государственная, коммерческая, служебная тайна; персональные данные);
защита от правонарушений, появившихся в результате развития ИТ (например, проблема спама);
создание правового регулирования для отношений, развитие которых невозможно без специфического нового законодательства (электронная торговля, электронная подпись);
адаптация существующего законодательства к современному развитию ИТ (изменения и дополнения в законодательство, регулирующее госзакупки);
вопросы защиты интеллектуальной собственности в условиях развития средств копирования и интернета.

По последнему направлению при доработке Концепции целесообразно включить в нее меры по присоединению России к «Соглашению ВОИС по авторскому праву»¹.

Предложение о необходимости принятия отдельного акта по электронному документообороту, которое содержится в Концепции, требует дополнительного изучения. По крайней мере, в настоящее время в развитых странах отсутствует практика регулирования этого вопроса отдельным нормативным актом.

Концепция была представлена широкому кругу экспертов и ИТ-компаний на презентации в Министерстве информационных технологий и связи. Документ и заложенные в нем основные положения получили поддержку большинства присутствующих представителей ИТ-компаний, научных организаций, а также компаний, использующих ИТ в своей повседневной практике.

Кроме того, этот проект был рассмотрен Правлением Ассоциации предприятий компьютерных и информационных технологий (АП КИТ)² и членами ее Комитета по законодательству.

Ассоциация разделяет принципиальный подход авторов Концепции, направленный на устранение административных барьеров и создание гармоничного и благоприятного для развития ИТ-сектора правового регулирования. Следует отметить, что данный подход согласуется с международной практикой, потребностями развития отечественного ИТ-сектора и приоритетными принципами, лежашими в основе деятельности Комитета.

В заключении были высказаны следующие предложения и замечания членов Комитета по доработке проекта:

Во вводной части обозначить цели принятия Концепции. В качестве формулировки целей Концепции предлагается «определение направлений дальнейшего совершенствования законодательства на среднесрочную перспективу, установление системы принципов регулирования, необходимость устранения существующих противоречий в законодательстве».
Важно, что в Концепции уделяется внимание проблеме формирования единого терминологического аппарата для правового регулирования ИТ. При этом уже в самой Концепции целесообразно определить понятие «информационные технологии», как оно понимается для целей регулирования в рамках Концепции. Представляется важным сделать акцент на регулировании применения информационных технологий, а не на информации как объекте гражданских прав. Реформирование гражданского законодательства, регулирующего информацию как таковую, должно основываться на взвешенном научном подходе и, что также очень важно, на анализе лучших зарубежных практик. Это целесообразно прямо указать в Концепции.
Целесообразно непосредственно в Концепции изложить систему принципов, специфичных для регулирования применения ИТ. Видимо, излишне перечислять такие принципы как законность, гласность (прозрачность) и т.п. Принцип гармонизации предлагается указать как специфичный для регулирования отрасли ИТ и изложить его в следующей редакции: «гармонизация правового регулирования как обеспечение непротиворечивости нормативных правовых актов Российской Федерации между собой, так и обеспечение соответствия российского законодательства лучшим мировым практикам регулирования правоотношений по использованию ИТ».
Так как ряд вопросов, рассматриваемых в Концепции, требует координации усилий различных ведомств, целесообразно поставить вопрос о ее утверждении Правительством Российской Федерации.
Целесообразно исключить описание этапности в разделе 4 Концепции, так как фактически работы будут осуществляться по мере готовности нормативных текстов по нескольким направлениям одновременно.
Следует уделить в Концепции внимание развитию региональных и муниципальных нормативных документов в области применения ИТ. Практика показывает, что муниципальные образования испытывают сильнейшую необходимость в методических разработках и рекомендациях по этой проблеме. В связи с этим было высказано предложение разработать и включить в текст Концепции проект типовой структуры региональных и муниципальных актов, обеспечивающих непротиворечивость различных уровней законодательства в области регулирования.

Логично будет предусмотреть механизм «настройки» Концепции, который позволял бы вносить в нее коррективы с учетом выявленных проблем правоприменения, а также лучших международных практик, получивших квалифицированную экспертную оценку. Таким механизмом мог бы стать Экспертный совет по вопросам регулирования информационных технологий.

О Комитете АП КИТ по законодательству

Как известно, сегодня многие страны, включая Россию, находятся в поиске адекватных правовых решений, позволяющих гражданам, бизнесу и государству успешно использовать ИТ. Кроме того, в российском законодательстве до сих пор существует большое количество административных барьеров, препятствующих развитию ИТ-индустрии. Недостаточно развита правовая культура и с точки зрения уважения к частной собственности, в особенности к исключительным правам на результаты интеллектуальной деятельности.

Поэтому свою работу Комитет по законодательству решил сосредоточить на трех направлениях:

защита интеллектуальной собственности;
устранение административных барьеров, повышение прозрачности регулятивных требований;
создание правовых основ для применения ИТ гражданами, бизнесом, государством.

Входящие в Комитет юристы ИТ-компаний, основываясь на ежедневной практической деятельности, оценивают проблемы действующего законодательства, осуществимость законодательных инициатив и формулируют предложения по их совершенствованию. Для этого Комитет проводит регулярный мониторинг законопроектной деятельности, высказывает экспертные суждения по проектам нормативных и программных документов, направляет своих представителей для участия в общественном обсуждении законодательных инициатив.

Следует обратить внимание на те принципы, которыми руководствуется Комитет в своей деятельности:

свобода предпринимательской деятельности, максимальное устранение административных барьеров, прозрачность регулятивных требований;
достаточность действующего законодательства (необходимость внесения изменений в законодательство лишь в случае невозможности решения проблем иными способами);
равноправие различных технологий и недопустимость установления нормативных преференций для тех или иных решений или технологий (технологическая нейтральность);
направленность совершенствования законодательства на создание правовой среды для новых ИТ и расширение массового использования ИТ;
незыблемость прав на результаты интеллектуальной деятельности, необходимость расширения их защиты и усиления правоприменительной деятельности в данной области.

Ссылки:

¹Сайт ВОИС: http://www.wipo.int/treaties/en/ip/wct/index.html

² Сайт АП КИТ: http://www.apkit.ru/

Смирнов Кирилл Васильевич - Представитель по связям с органами государственной власти Департамента по правовым и корпоративным вопросам (LCA) Microsoft Russia and CIS.