Ефимова Л.Л.: Конституционный принцип свободы слова

Конституционный принцип свободы слова

Л.Л. Ефимова

За последнее десятилетие произошли коренные преобразования в государственном устройстве России, сопровождавшиеся глубокими изменениями в экономической, социальной, политической, культурной и других сферах общественной жизни. Предоставление права вещания находящимся в частной собственности теле- и радиокомпаниям, расширение информационного обмена с зарубежными странами, появление спутникового телевидения, использование для передачи информации цифровых технологий и глобальной информационной сети Интернет существенно расширили информационные и культурно-коммуникативные возможности человека и привели к возникновению новых отношений в сфере сбора, производства, получения и распространения информации.

И хотя за эти годы сложилась определенная система правового регулирования деятельности средств массовой информации, играющих огромную роль в общественной жизни России, нельзя сказать, что общество располагает четким и осмысленным представлением об основаниях, характере, возможностях и границах правового регулирования СМИ, в особенности телевидения и радиовещания.

Опыт демократических государств Западной Европы и США демонстрирует социально ориентированную практику нормативного регулирования, основывающуюся на социальной теории прессы. Этот опыт охватывает прошедшие исторический отбор формы, методы и процедуры государственного регулирования, позволяющие им, исходя из фундаментального конституционного принципа свободы слова, осуществлять нормативное регулирование многообразной деятельности средств информации, обеспечивать отражение широкого спектра многообразных мнений при согласовании интересов различных политических и иных общественных организаций по вопросам освещения их деятельности в эфире телерадиоканалов и в печати.

Изучая проблемы правового регулирования телевещания и радиовещания в современной России, демократического федеративного правового государства с республиканский формой правления, необходимо изначально исходить из Конституции Российской Федерации, которая содержит достаточно детальные нормы, устанавливающие основные принципы, права и обязанности, опираясь на которые следует разрабатывать соответствующие законодательные акты. Принятие в декабре 1993 года новой Конституции Российской Федерации существенным образом изменило конституционные основы законодательства России, обеспечив переход от социалистического государства к демократическому федеративному правовому государству с республиканской формой правления. Изменения конституционного устройства неизбежно должно было привести, и привело к значительному реформированию всей системы законодательства Российской Федерации.

Особое влияние на развитие современного законодательства о средствах массовой информации, в том числе телевидения и радиовещания, оказала глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции Российской Федерации. Прежде всего, речь идет о статье 29. В части 1 этой статьи говорится: «Каждому гарантируется свобода мысли и слова». Таким образом, провозглашается правовая защищенность этих фундаментальных основополагающих социально-политических ценностей. Включенные в конституционный текст в качестве норм-принципов, они приобретают качество основополагающих правовых ориентиров [1]. В последующих частях статьи 29 структура этого нормативного принципа развивается и детализируется. Так, в части 3 этой статьи устанавливается, что «никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них», то есть юридически закрепляется запрет на принудительное ограничение интеллектуальной свободы. В части 4 статьи 29 фиксируются общие юридические условия и пределы свободной, без какого-либо вмешательства, информационной деятельности, обеспечивающей интеллектуальную свободу: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Федеральным законом». Наконец, часть 5 статьи 29 устанавливает: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается».

Эти базовые нормативные установления необходимо рассматривать в системной связи с другими конституционными нормами и принципами, прежде всего, с частью 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации, устанавливающей пределы осуществления прав и свобод во избежание злоупотребления ими: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».

В части 3 статьи 55 это требование еще более конкретизировано: «Права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Это установление в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от4 апреля 1996 года квалифицируется в качестве принципа соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод.

К сожалению, несмотря на провозглашенные в Конституции Российской Федерации гарантии свободы слова, законодательное определение этого понятия до сих пор отсутствует, а в специальной литературе даются различные его толкования. Так, в Комментарии к Конституции Российской Федерации свобода слова трактуется как право объективировать свои мысли устно, письменно, в художественных образах.

Авторы Комментария также отмечают: «Свобода слова — великое завоевание демократии, позволяющее выявлять и учитывать многообразие мнений и убеждений людей, начиная от индивида и небольшой социальной группы людей до мирового сообщества. Но это право не может быть безгранично.

Цивилизация в интересах сохранения мира, безопасности, культуры выработала определенные ограничения в пользовании данным правом» [2].

В Большом юридическом словаре свобода слова определяется как «одно из личных политических прав граждан», которое является составной частью более общего права, получившего название «свобода информации». Свобода слова, по мнению авторов, «представляет собой возможность публично (устно, письменно, с использованием средств массовой информации) выражать свое мнение (мысли)». Далее в указанном словаре также отмечается, что «законодательство и судебная практика в демократических странах выработали систему ограничений свободы слова с целью не допустить злоупотреблений ею» [3].

Международное право уже выработало общепризнанное нормативное определение понятия «свобода слова». Оно содержится в части 1 статьи 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года:

1. Каждый человек имеет право на свободу выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия[4].

В конце февраля 1998 года Государственная Дума ратифицировала указанную Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (далее Конвенция). Политико-правовые последствия этого акта ратификации, как представляется, еще недостаточно осознаны российской общественностью, и, в частности, даже в профессиональной среде мы не наблюдаем четких представлений об обязательствах Российской Федерации, возникающих из факта присоединения России к этой Конвенции, о воздействии ее норм и принципов на развитие российского законодательства, регулирующего деятельность средств массовой информации.

Между тем, как известно, в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации международные договоры, к которым относятся и конвенции, после их ратификации становятся составной частью правовой системы Российской Федерации. Поэтому положения статьи 10 указанной Конвенции должны быть инкорпорированы в российское законодательство и учтены при подготовке законопроектов, затрагивающих вопросы обеспечения права на свободу выражения мнений, а также право граждан на получение и распространение информации.

С момента ратификации Конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая 5 мая 1998 года вступила в силу на территории Российской Федерации, именно ее общепризнанные нормы и принципы наряду со статьей 29 Конституции Российской Федерации, становятся основополагающим правовым основанием для разработки законодательства о печати, радиовещании и телевещании, а также о новых средствах распространения массовой информации. Это последнее обстоятельство (в частности, затрагивающее функционирование сети Интернет) должно учитываться в дальнейшем развитии также избирательного законодательства.

Первая часть статьи 10 Конвенции, как мы видели, устанавливает, что «каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого либо вмешательства со стороны государственных органов». Подобное требование, по нашему мнению, делает нелегитимным всю действующую в настоящее время в России систему государственных СМИ, включая прессу, государственные радио и телеканалы.

В исторической ретроспективе становления и развития законодательства о СМИ в странах Западной Европы, понимание свободы слова или свободы выражения как, в первую очередь, независимости от государственного вмешательства, первоначально было характерно только для англо-саксонской правовой системы, основанной на либертарианской теории прессы. Сущность этой концепции была выражена Генеральным прокурором принца Уэльсского Томасом Эрскиным в 1772 году в его выступлении в суде в защиту автора трактата «Права человека» Томаса Пейна «Прочие свободы зависят от правительства, но свобода мнений удерживает сами правительства в рамках своих обязанностей» [5]. Концепции необходимой независимости СМИ от государственного вмешательства проявилась, например, в том, что на первых этапах возникновения радиовещания, а затем и телевещания, первая вещательная компания в Великобритании «Би-Би-Си» создавалась как частная компания, которая несколько позже была преобразована в публичную (общественно-правовую), негосударственную вещательную компанию, какой она является по сей день.

В рамках американской правовой традиции свобода слова тоже понимается, прежде всего, как свобода от вмешательства государства, поэтому там радиовещание и телевидение изначально развивались как частные.

Иначе протекало развитие законодательства о вещании в рамках европейской континентальной правовой традиции. В довоенных Германии, Италии и Франции действовала государственная монополия на вещание. После второй мировой войны эта монополия постепенно была отменена и заменена в соответствии с либертарианской теорией прессы и соответствующей ей англо-саксонской концепцией свободы слова (свободы выражения) на монополию общественного вещания. Наконец, позднее в этих странах было законодательно разрешено создание частных вещательных компаний.

Можно сделать общий вывод о том, что в настоящее время концепция независимости СМИ от вмешательства государства является общепринятой для стран – членов Европейского Сообщества, в которых ныне допускается существование только двух видов вещательных организаций: общественных и частных. Государственные СМИ, то есть вещательные компании, находящиеся под прямым контролем председателя правительства или президента, отсутствуют. Во Франции есть вещательные компании, находящиеся в собственности государства, однако на них возложена функция обеспечения общественного вещательного обслуживания и действует особый порядок назначения руководителей этих организаций.

Следует отметить, что при этом 10 статья Конвенции устанавливает допустимость государственного лицензирования телерадиовещательных и кинематографических предприятий, а также некоторого ограниченного государственного регулирования. Пункт 2 указанной Конвенции устанавливает, что «осуществление перечисленных свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе». Из этого следует, что законодатели вправе принимать законы, регулирующие деятельность средств массовой информации, налагающие на них определенные требования и устанавливающие ответственность и санкции за их несоблюдение.

В марте 1998 г. Секретариат отдела Средств информации департамента по правам человека аппарата Совета Европы опубликовал документ [6], содержащий обзор важнейшей правоприменительной практики — сборник решений Европейского Суда по правам человека и основных решений Европейской Комиссии по правам человека, связанных как с общим содержанием статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, так и конкретно со свободой средств информации. Документ так же содержит комментарии, касающиеся рассмотрения конкретных дел, непосредственно и главным образом связанных с толкованием и применением статьи 10 указанной Конвенции.

Указанный Документ устанавливает, что «в соответствии с Конвенцией свобода выражения мнений и информации не является абсолютной. Государство может, имея веские основания, вмешиваться в осуществление этого права (независимо от средства информации, посредством которого выражаются мнения, информация и идеи), но согласно условиям, изложенным в части 2 статьи 10». Возможные ограничения осуществления права на свободу выражения мнений и информации, которые допустимы в связи со статьей 10 частью 2, по мнению Европейского Суда, «делятся на три категории:

1. направленные на защиту общественных интересов (защиту государственной тайны, территориальной целостности, общественной безопасности, предотвращение беспорядков и преступлений, защиту здоровья и нравственности);
2. направленные на защиту индивидуальных прав (защиту репутации или прав других лиц, предупреждение раскрытия информации, полученной конфиденциально);
3. необходимые для поддержания авторитета и беспристрастности правосудия».

Далее подчеркивается, что хотя «перечень ограничений может показаться слишком обширным, следует отметить, что для того, чтобы они были допустимы, ограничения должны быть установлены законом (выделено автором) и быть необходимыми «в демократическом обществе».

Применительно к российским реалиям это означает, например, что включенные в настоящее время в лицензии или установленные Указами Президента Российской Федерации требования к вещательным компаниям, регулирующие деятельность теле- и радиокомпаний, не отвечают требованиям Конвенции, так как они установлены не законами, а подзаконными актами.

В одном из своих решений Европейский Суд по правам человека постановил:

«Различные страны допускают некоторые различия в оценке необходимости вмешательства, но эти различия в подходах контролируются Европейским Сообществом. Там, где имеет место вмешательство в осуществление прав на свободу, гарантированную частью 1 статьи 10, контроль должен быть строгим, потому что вопрос касается обеспечения основного права. Значение этого права много раз подчеркивалось Судом. Необходимость таких ограничений должна быть убедительно доказана» [7]. Недавно Суд подтвердил этот подход, определив что «…национальные различия в оценке ограничиваются интересами демократического общества в обеспечении и создании свободной прессы» [8].

Таким образом, законодательное регулирование деятельности средств массовой информации, в том числе телевидения и радиовещания, конституционно обосновано, если оно не выходит за рамки части 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статей 29 и части 3 статей 17 и 55 Конституции Российской Федерации.

Что бы ни говорили в эфире лица, контролирующие в настоящее время российское радио и телевидение, как бы категорично они не выступали против нормативного ограничения их возможностей манипулировать обществом, рано или поздно наша страна вынуждена будет двигаться по тому пути, который уже прошли другие страны в направлении обеспечения «информированной демократии», свободы слова, гарантированного права на доступ к информации, плюрализма мнений и многообразия тематики в российском телерадиоэфире.

Литература

1. Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России.//М.: Юрист, 1994. С. 34.
2. Комментарии к Конституции Российской Федерации/ Под редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова.//М.: Юридическая литература,1994. С. 177.
3. Большой юридический словарь./ Под редакцией А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских.//М.: ИНФРА-М.1997.
4. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года. Статья 10./ Официальный текст, ратифицированный Государственной Думой 20.02.1998.
5. Джон Кин Средства массовой информации и демократия.// М.: Наука,1993. С. 16.
6. Case-law concerning Acticle 10 of the European Convention of Human Rights, Directorate of Human Rights, Strasbourg, 1998 (Цитаты из указанного документа даны в переводе автора).
7. Европейский Суд по правам человека. Судебное решение от 22 мая 1990 г., серия А, № 178, параграф 47.
8. Европейский Суд по правам человека. Решение от 29 августа 1997 г. Доклады о приговорах и судебных решениях (еще не опубликованы), параграф 47.

Ефимова Лариса Львовна - юрист, советник Российской Федерации 1 класса