Семилетов С.И.: Правовые проблемы организации электронного оборота документов в государственном управлении

Правовые проблемы организации электронного оборота документов в государственном управлении

С.И. Семилетов

Экономическое развитие страны, рост объемов товарооборота во внутренних и внешних сделках, рост участников экономической деятельности в стране и на мировом рынке, деятельность органов государственной власти по управлению и регулированию в настоящее время невозможны без широкого применения новейших информационных технологий и интернета. Процесс внедрения информационно-коммуникационных технологий в управленческую деятельность порождает ряд правовых проблем, которые требуют совершенствования и дальнейшего развития национального законодательства, унификации и гармонизации норм действующего законодательства, а также их гармонизации с нормами международного права.

Формирование информационно-правового пространства РФ, национального рынка товаров и услуг и его интеграция в международную экономическую систему сегодня невозможны без существенного развития и использования электронного оборота документов во всех сферах государственного управления и контроля, а также в сферах экономической и хозяйственной деятельности субъектов.

Внедрение новых технологий и использование возможностей трансграничного и дистанционного заключения межрегиональных и межгосударственных сделок предполагает некоторое изменение характера взаимодействия субъектов экономической деятельности. В этой связи важна роль государственной политики и самого государства, основной задачей которого должно быть обеспечение максимально благоприятных условий для управления, ведения предпринимательской деятельности и оказания услуг своим гражданам.

Приоритетным направлением в решении этой задачи является легализация в деловом обороте процедур свободного использования и обмена электронных документов между различными субъектами и обеспечение государственных гарантий применения электронных документов в публично-правовых и гражданско-правовых отношениях субъектов, обусловленные их государственной, экономической и иной деятельностью.

Для решения задачи повышения эффективности государственного управления требуются разработка и принятие правового обеспечения, устанавливающего правила электронного документооборота и регулирующего общий порядок применения электронных документов, а также регламентирующего внедрение в деловой оборот простых и понятных процедур использования и оборота электронных документов между различными субъектами, прежде всего, между органами государственной власти (горизонтальные и вертикальные связи), между юридическими лицами, предпринимателями и органами государственной власти (вертикальные связи) и между юридическими лицами (горизонтальные связи), в т.ч. между юридическими лицами и потребителями. Решение такой задачи сталкивается с рядом проблем.

Обеспечение правового режима электронных документов и систематизация терминологии

Электронный документ может и должен иметь правовой режим, уравнивающий его с традиционными документами. Собственно, другой альтернативы нет, необходимо найти и законодательно уровнять электронные документы с традиционными документами и регламентировать процедуры их использования во всех сферах экономической деятельности субъектов.

Следует уделить особое внимание установлению механизма обеспечения юридических гарантий подлинности и неизменности содержания зафиксированной информации в документе и соответствию формы представления этой информации и реквизитов действующим законам, стандартам, правилам оформления и представления документа. Очень важно сохранить преемственность традиционных процедур при оформлении и использовании электронных документов.Основными принципами такого закона должны быть следующие:

электронный документ, оформленный, переданный и/или полученный по каналам связи или сетям в установленном порядке, не может быть отвергнут только на том основании, что исполнен и представлен в электронно-цифровой форме;
оформление действий или отношений, в частности, сделок, договоров и др. документов, требующих оформления в письменной форме в соответствии с указаниями Закона или иными нормативно-правовыми актами (НПА) и установленным ими порядком в виде электронных документов, считается выполненным в требуемой письменной форме.

Электронный документ, в отличие от традиционного, является сложным объектом. В зависимости от конкретных видов документов и процедур по его применению могут использоваться разные формы представления электронного документа (прежде всего, представления его документированной информации). К таким формам реального представления и употребления электронных документов относятся: запись установленного формата (сообщение), файл установленного формата, база данных, запись в базе данных. Действующее законодательство очень мало уделяет внимания таким формам реального представления и оборота электронных документов. В законодательстве практически отсутствуют нормы в части выделения и употребления реальных форм как объектов, образующих документооборот, и одновременно объектов правового регулирования.

Для решения этой проблемы следует выделить основную и первичную форму представления электронного документа (отвечающего родовым признакам категории «документ») как форму материализации записи документированной информации, которая собственно и является объектом оборота во времени и пространстве. Такой формой в настоящее время является материализованная запись компьютерного файла (файл) или запись в базе данных (записи в файлах базы данных). Именно эти формы записи электронного документа является источником для формирования различных вторичных форм отображения или передачи содержательной информации электронного документа (см. рис. 1).

Рис. 1. Формы представления документированной информации.

К сожалению, ни действующее законодательство, ни имеющиеся проекты законов не рассматривают электронный документ как сложный объект и не учитывают структурные особенности его формирования, формы реального представления, оборота и употребления. Это ведет к тому, что электронный документ как объект правового регулирования размывается и носит абстрактный характер. Соответственно, нормы трудно однозначно толковать и применять на практике.

Вид документа влияет на его форму представления. Здесь следует выделить некоторые особые виды документов, в частности, регистрационно-учетные документы и их записи, существенно влияющие и определяющие форму представления документа.

К этому виду документов в электронном исполнении относится база данных и ее записи, представляющие одну из наиболее сложных форм представления электронных документов. Регистрационно-учетные базы данных и их записи находят широчайшее применение во всех сферах государственного управления, особенно в процессах организации государственной регистрации и ведения разного рода государственных реестров, регистров, кадастров и прочее, а также в электронной коммерции (ведение электронных банковских операций и расчетов, лицевых счетов, совершение сделок посредством интернета, организация и учет хозяйственной и общественной деятельности субъектов). Соответственно, применение баз данных и их записей требует специального регулирования и оговорок, определяющих режим базы данных и ее записей, а также юридическую силу записей базы данных как электронных документов (причем без применения процедур электронной цифровой подписи). В настоящее время правовой режим баз данных определяется только нормами авторского права, что в современных условиях совершенно недостаточно.

Файл или группа файлов, содержащих ряд внутренних идентифицируемых записей или индексированных отдельных электронных документов, представляет собой базу данных, которая является сводным электронным регистрационно-учетным документом.

В процессе правового регулирования важно учитывать всю цепочку связей. Например, электронный документ следует рассматривать как запись в файлах базы данных и составляющую часть другого электронного документа – базы данных, которая в свою очередь является составляющую аппаратных средств (файлового сервера). В каждом звене этой цепочки имеют место разные субъекты, ответственные за состояние и использование своей части и сводного электронного документа в целом. Правовой режим баз данных и их записей должен определяться общим законом и иными специальными законами по определенным видам государственных регистрационно-учетных документов, а также юридическим статусом субъектов, их ведущих и контролирующих, их полномочиями и ответственностью.

В федеральном законодательстве используется ряд терминов, понятий и употреблений, связанных с категорией «электронный документ», и форм представления его документированной информации², которые не увязаны и не согласованы между собой. В формулировках и употреблениях нормативных правовых актов, связанных с процессами электронного оборота документов, отсутствует взаимосвязь и системность, хотя они и охватывают одну общую предметную область. Часто в отношении одного и того же объекта регулирования используется целый ряд разноплановых терминов или один и тот же термин используется в отношении разных объектов или форм, соответственно, и разных объектов регулирования. Необходимо вести работу по систематизации действующего законодательства и уточнению таких терминов и употреблений в работе законодателей.

Необходимо принятие законодательного акта, в котором нужно определить и уточнить все базовые общеправовые понятия: «документ», «электронный документ», «носитель документа», «запись», «файл», определить вне рамок авторского права понятия «база данных» и «запись в базе данных», соответственно, как особый вид и элемент электронного регистрационно-учетного документа. Таким законодательным актом мог бы быть федеральный закон «Об электронном документе» или «Об общих правилах организации электронного оборота документов в Российской Федерации».

Такой закон должен снять все препятствия по применению электронных документов и баз данных, уровнять правовой режим электронных документов и всех форм их употребления и оборота (в т.ч. так называемых «копий» электронных документов) с режимом употребления традиционных документов во всех сферах экономической деятельности субъектов. Это очень важно, поскольку такие формы в настоящее время широко используются в публично-правовых и в гражданско-правовых отношениях.

Юридическая сила электронных документов, баз данных и их записей

Юридическая сила документа проявляется, с одной стороны, через содержание, в котором ясно выражена воля субъекта, создавшего документ, с другой стороны, через форму представления содержания и реквизитов, позволяющую идентифицировать его создателя, время, место, права и обязательства.

Основными требованиями, обеспечивающими юридическую силу документа, являются:

соблюдение письменной формы;
установление и наличие собственноручной подписи;
обеспечение достоверности документированной информации (содержания), подписи и прочих реквизитов;
удостоверение или изложение документированной информации должностным лицом или физическим лицом, от которого документ исходит в пределах его полномочий и компетенции;
установление и соблюдение порядка ведения и приобщения документа к делу.

Юридическая сила как официальных документов, так и прочих индивидуальных актов обеспечивается их соответствием требованиям, установленным законом или НПА, и наличием вытекающих из них необходимых реквизитов. Здесь можно выделить некоторые реквизиты, которые обеспечивают юридическую силу и значимость документа. Таким реквизитом, прежде всего, является подпись. Этот реквизит, устанавливаемый в соответствии с требованиями НПА, стандартов или обычаев делового оборота, персонально удостоверяет документ и подтверждает согласие подписавшего лица со всем, что изложено в содержании документа, что предполагает его ответственность. Подпись является важнейшим реквизитом, который придает документу юридическое значение и силу³.

Юридическую силу электронных документов можно обеспечить исполнением специальной юридической процедуры – формированием сигнатуры электронной подписи, признанной участниками взаимодействия или легитимированной нормой закона и регламентированной НПА. Юридическая сила электронных документов обеспечивается путем установления полномочий лица, создающего документ (его правовой статус), и совершения этим лицом процедуры подписывания – включения электронной подписи как аналога собственноручной подписи лица в структуру электронного документа.

Большие надежды в обеспечении государственных гарантий применения свободного электронного документооборота возлагались на ФЗ «Об электронной цифровой подписи» от 10.01.2002 г., однако этого не случилось. Существенными обстоятельствами, определившими декларативный характер данного Закона, стали использование единственного способа организации электронной цифровой подписи, основанной на криптографии и паре связанных открытых и закрытых ключей, требующих развертывания инфраструктуры удостоверяющих центров и, соответственно, отсутствие этих центров, а также отсутствие федеральных нормативно-правовых актов Правительства РФ в развитие данного Закона, особенно в части организации инфраструктуры удостоверяющих центров.

Применение электронной цифровой подписи в электронных документах является существенной составляющей для полноценного построения системы свободного электронного документооборота на всей территории Российской Федерации. Но без построения развитой инфраструктуры удостоверяющих центров на основе Закона «Об электронной цифровой подписи» невозможно будет организовать полноценный электронный документооборот в органах государственной власти и во всех субъектах, с ними связанных, и дать государственную гарантию в части обеспечения режима и юридической силы электронных документов – такую же гарантию, которая действует в отношении режима применения традиционных документов на бумажном носителе.

Это наглядно показала реальная практика применения Закона. Правительство РФ за три года после принятия данного Закона только то и сумело, что определило федеральный орган, ответственный за организацию удостоверяющих центров⁴. Правительству РФ необходимо регламентировать и установить перечень конкретных видов документов, которые должны содержать электронную цифровую подпись как обязательный реквизит, и порядок их оформления, оборота и употребления, а также определить структуры, которые должны обеспечивать внедрение этих процедур в органах государственной власти всех уровней и сроки их внедрения. Следует отметить, что и в рамках государственной программы «Электронная Россия» данная проблема, как показывает имеющаяся практика, не решается.

Надо понимать, что без четкой и связанной системы круглосуточно работающих удостоверяющих центров обмен электронными документами между субъектами РФ по одним правилам еще долго будет благим пожеланием. Следует отметить, что реорганизация структуры Правительства РФ не добавляет оптимизма в том, что положение дел в этом направлении скоро существенно изменится.

Далеко не все электронные документы необходимо защищать электронной цифровой подписью. Электронный документ может обладать юридической силой, если при оформлении действий или отношений юридического или физического лица в виде электронного документа использовались любые иные способы идентификации этого лица и указания на выражение его воли. Такой подход, например, мы наблюдаем в практике использования обмена электронными документами посредством электронной почты.

Хозяйствующие субъекты и граждане оказались более продвинутыми и восприимчивыми к применению новейших технологий, чем органы государственной власти. Так, например, не дожидаясь принятия Федеральным Собранием РФ необходимой специальной правовой базы, опираясь на нормы ст. 160, 434 и 847 ГК РФ в рамках соглашения сторон (как правило, договора присоединения) в банковской деятельности и в деятельности участников рынка ценных бумаг субъекты широко, достаточно давно и успешно применяют оборот электронных документов и разные способы организации и применения электронной подписи в качестве аналога собственноручной подписи.

Отдельные виды электронных документов могут обладать юридической силой без электронной цифровой подписи. Так, действующий в настоящее время ГОСТ 6.10.4-84⁵ устанавливает процедуру придания юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники без подписи. Предлагаемая процедура морально устарела, архаична и не соответствует современным требованиям и потребностям.

Юридическая сила электронных документов, размещенных в базе данных в виде ее записей, может устанавливаться законом или ведомственными НПА, актами о правовом режиме базы данных и ее записей, а также юридическим статусом субъектов, ведущих и контролирующих такие документы.

Обеспечение юридической силы документа сопровождается соблюдением комплекса иных правовых и организационно-технических защитных мер относительно документов и комплекса аппаратных средств, содержащих соответствующие материальные «электронные» накопители и иные носители, хранящие такие документы.

При этом юридический статус субъектов, ведущих и контролирующих базы данных, и их полномочия также должны определяться законодательством.

В предлагаемые проекты законов необходимо включить норму, устанавливающую, что при оформлении действий или отношений юридического или физического лица в виде электронного документа, требующего заверения и/или установления его подписи и/или печати в соответствии с установленным Законом или иными нормативно-правовыми актами порядком, это требование считается выполненным в отношении данного документа, если использованы какие-либо способы идентификации этого лица и указания на его согласие и/или одобрение содержания документированной информации, а сами способы идентификации лица являются относительно надежными и соответствующими цели, для которой данный электронный документ предназначен, передан или получен.

В процессе экономической и хозяйственной деятельности субъектов в рамках документационного обеспечения управления и организации делопроизводства субъектов всегда будет присутствовать объективная необходимость перевода документов из одного формата представления в другой. Для сохранения юридической силы таких документов необходимо установить порядок их проведения и регламентировать процедуры таких действий.

Правовое обеспечение электронных процедур при организации электронных торгов и конкурсов
для закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд

В действующем законодательстве имеются пробелы и некоторые противоречия, касающиеся организации электронных закупок для государственных нужд.

Так, например, действующий Федеральный закон РФ от 06.05.1999 г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» фактически не относит электронные документы к письменной форме и в целом к документам. Электронный обмен документами рассматривается как промежуточная процедура, всегда требующая подтверждения, а значит, и организации обмена дублирующими традиционными документами на бумажном носителе, оформленными в установленном порядке. Следует заметить, что это положение противоречит ряду других действующих федеральных законов, которые электронные документы относят к письменной форме.

Государственной Думе необходимо срочно принять новую редакцию Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» в части устранения препятствий по использованию электронных систем, конкурсных электронных процедур, электронных документов и организации их обмена при проведении конкурсов и аукционов. Поправки должны:

предусматривать организацию торгов при финансировании закупок для государственных нужд из регионального бюджета;
включить в способы размещения государственного заказа аукцион на понижение как основной конкурсный способ;
установить, что электронный документ, сформированный любым участником конкурса, имеет такую же юридическую силу, как и соответствующий документ в традиционной форме на бумажном носителе и влечет соответствующие правовые последствия, предусмотренные для установленного вида документа;
устанавливать, что все отношения участников при проведении конкурсов, оформляемые посредством электронных документов, совершаются в письменной форме, при этом законность и действительность электронных документов и конкурсных процедур не оспаривается на том основании, что они совершены в электронной форме;
отражать возможность организации конкурсов и конкурсных аукционов на понижение при размещение заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд на базе специализированных электронных систем и применения участниками электронного оборота документов и использования интернета;
отражать общий порядок обмена электронными документами между участниками и применения (не применения) электронной цифровой подписи при организации электронного документооборота при проведении конкурсов;
отражать возможность применения процедур конвертования электронных документов и их вскрытия, обеспечивающих требуемую конфиденциальность информации, защиту и достоверность сконвертированных электронных документов;
содержать отсылочную норму к уполномоченному органу исполнительной власти, ответственному за разработку общих правил организации и проведения конкурсов;
определить общий порядок разрешения споров, связанных с применением электронных документов и их оборотом.

От Правительства РФ срочно требуется разработка и утверждение такого нормативно-правового документа, как «Правила организации электронных процедур и обмена документов при проведении конкурсов и аукционов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

Государственное управление в области организации электронного делопроизводства и архивного хранения электронных документов

В рамках административной реформы Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 09.03.2004 г. Федеральная архивная служба РФ преобразована в Федеральное архивное агентство РФ. Однако Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 177 «Вопросы Федерального архивного агентства» управление деятельностью по организации делопроизводства в органах государственной власти и других субъектах в основные функции агентства не вошла. Таким образом, в настоящее время нет федерального органа, ответственного за организацию делопроизводства в органах государственной власти, на предприятиях и организациях, а также за организацию обмена документами между различными субъектами РФ. Это серьезное упущение, которое необходимо срочно исправить.

Действующее законодательство РФ содержит ряд федеральных законов, в которых имеются нормы, в той или иной степени затрагивающие порядок организации архивного хранения документов и устанавливающие общий порядок их передачи на хранение в государственный архив⁶. Однако в действующем законодательстве РФ нет норм, устанавливающих порядок передачи электронных документов в государственный архив.

Имеется целый ряд Федеральных законов и Указов, устанавливающих порядок ликвидации предприятий тех или иных форм собственности, которые вообще не содержат норм, устанавливающих какой-либо порядок передачи своих архивов и документов на хранение в Государственный архивный фонд. И только в ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» в ст. 48, п. 5 сформулирована норма, предписывающая, что «после завершения процедуры конкурсного производства и ликвидации кредитной организации в Архивный фонд РФ передаются документы в порядке и в соответствии с перечнем, которые утверждаются государственным органом, осуществляющим государственную политику в области архивного дела, и Банком России»⁷.

Анализ этих актов показывает, что законодательство РФ в части установления порядка передачи документов в Государственный архивный фонд и организации их хранения в целом ориентировано на традиционные формы представления документов.

Правительству Российской Федерации или Министерству культуры необходимо разработать и принять нормативный правовой акт, устанавливающие общий порядок отбора электронных документов и передачи их в Государственный архивный фонд, порядок организации архивного хранения электронных документов.

Использование электронных документов в качестве прямых доказательств в судебных разбирательствах и судебном делопроизводстве

В настоящее время судебная система Российской Федерации не готова исследовать и применять в судебных делах электронные документы как прямые доказательства. Назрела настоятельная необходимость разработки и принятия процессуальных норм в АПК РФ, ГПК РФ, нотариальных норм и соответствующих процедур по использованию электронных документов в судебных разбирательствах как прямых доказательств. Без этого звена электронный документооборот в системе гражданских правоотношений будет не полным и мало эффективным. Исходя из родовых признаков документа, предполагается, что документ по своему предназначению при спорах всегда будет использоваться как прямое доказательство. Соответственно, и электронные документы как первичные документы в судебных слушаниях и делах должны использоваться в том же качестве, как прямое доказательство. Нормы АПК РФ и ГПК РФ допускают применение документов в электронной форме в качестве письменных доказательств. В судебных разбирательствах и судебном делопроизводстве, как показывает существующая практика, используются заверенные бумажные копии электронных документов. Использование электронных документов в качестве прямых доказательств в виду отсутствия процессуальных норм и процедур по порядку их исследования и ведения судебных дел в настоящее время невозможно.

В свете обозначенных проблем Государственной Думе Российской Федерации необходимо разработать и принять рамочный федеральный закон «Об электронном документе» или «Об общих правилах организации электронного оборота документов в РФ», специальные федеральные законы «Об электронной торговле», «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», внести изменения в Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации».

Основным предметом закона «Об электронном документе» должны быть отношения, которые возникают по поводу и связаны с процессами документирования информации в электронно-цифровой форме, с использованием баз данных и ее записей, форм представления и употребления документированной информации, порядка обеспечения электронных документов юридической силой, перевода традиционных документов в электронную форму и обратно, оборота электронных документов в РФ в деятельности субъектов права РФ.

В указанном законе должны быть упорядочены термины и формы представления электронных документов, сформулированы общие принципы применения и использования электронных документов, организации процедур документирования информации в электронно-цифровой форме и оборота электронных документов в РФ. Закон должен носить рамочный характер и регулировать общий порядок установления и обеспечения правового режима электронных документов, организации электронного документооборота и обеспечения их юридической силы и публичной достоверности.

При этом предметом специальных законов, например, закона «Об электронной торговле» должны быть электронные процедуры, порядок и специфика заключения сделок посредством использования электронных средств коммуникации и связи, специфика и общий порядок оказания услуг операторами (провайдерами) связи, операторами платежных систем, организаторами торгов. Нормы специальных законов должны опираться на закон «Об электронном документе» в части общей организации электронного делопроизводства и оборота документов.

Отставание норм действующего законодательства в отношении применения цифровых форм представления информации и электронных документов от потребностей гражданского общества и экономической деятельности его субъектов не позволяет свободно использовать применение и оборот электронных документов. Только решение указанных проблем на уровне законодательных и иных нормативно-правовых актов РФ позволит обеспечить государственную гарантию широкого и свободного применения электронных документов как в публично-правовых, так и в гражданско-правовых отношениях субъектов.

Ссылки:

* Работа выполнена при поддержке РФФИ – Проект № 03-0680184.

² Термины, используемые в действующем законодательстве РФ в отношении документируемой информации на т.н. «электронных» носителях: «электронный документ», «сообщение», «машинные документы», «машинограмма», «машинные носители», «электронные носители», «электронные данные», «запись в базе данных», «совокупность данных, зафиксированных с использованием электронной базы данных», «электронные копии документов валютного контроля», «электронный обмен данными», «документ, полученный посредством факсимильной, электронной или иной связи либо иным способом», «бухгалтерская отчетность, представленная пользователю в электронном виде или переданная по телекоммуникационным каналам связи», «подача заявок посредством почтовой, электронной или иной связи, позволяющей достоверно установить лицо, направившее заявку», «материалы информационных баз и банков данных», «иные носители информации», «документы, подготовленные в виде компьютерных файлов», «имущество и информация в документальной форме или в форме записи на электронных носителях» и т.д.

³ За исключением некоторых типов документов, установленная форма которых не предусматривает подпись.

⁴ ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 30.05.2003 N 313 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в области использования электронной цифровой подписи» // СЗ РФ от 09.06.2003, N 23, ст. 2232.

⁵ ГОСТ 6.10.4-84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами ВТ. Основные положения» // М.: Изд-во « Стандарты», 1988.

⁶ ФЗ РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 № 161-ФЗ, ст. 28 // СЗ РФ от 02.12.2002, № 48, ст. 4746

⁷ ФЗ РФ от 25.02.1999 № 40-ФЗ (ред. от 21.03.2002) «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», Ст. 48 // СЗ РФ от 01.03.1999, № 9, ст. 1097

Семилетов Станислав Иванович - ведущий научный сотрудник Главного архивного управления г. Москвы, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.