Информационные технологии и система органов государственной власти. Нормативное регулирование
И.Л. Бачило
Институт государства и права РАН




Государство и проблемы информатизации общества
В сфере информатизации вопрос: «революция или эволюция?» решается просто. Революционные преобразования в мировом масштабе, связанные с превращением информационных ресурсов в движущую, производительную силу во всех сферах социальной действительности, могут быть реализованы исключительно эволюционным путем.

Третья волна цивилизационных преобразований, о которых весьма образно написано в книге Элвина Тоффлера [1], не может однозначно набрать силу «девятого вала». Нагромождения индустриального периода электронная революция должна преодолеть естественным порядком. Электронная паутина может создать условия для изменения мира, но для этого надо, чтобы наполнение информационных каналов было адекватным целям и задачам, которые собирается решать человечество. Это определяет два основных направления использования современных информационных и коммуникационных возможностей: в мировом, то есть интернациональном плане, и в национально-государственном. Тема статьи – система органов государственной власти (ОГВ) нашей страны, что обязывает ограничиться рамками российского материала, хотя не исключает анализа зарубежного опыта.

Причастность государства к процессам, связанным с формированием условий информационного общества, имеет несколько аспектов. Государственные органы призваны:

а) определять государственную политику относительно основных тенденций поступательного движения общества с учетом новых возможностей в области информатизации [2];
б) обеспечить адекватную правовую основу для регулирования рационального накопления и использования информационных ресурсов и информационных технологий, для создания телекоммуникаций, соответствующих современным возможностям доставки информации;
в) организовать собственную деятельность на основе максимального использования электронных информационных ресурсов;
г) обеспечить в сфере своего влияния, то есть в области управления и регулирования, переход к информационному обществу.

О первых двух направлениях пишут и говорят достаточно много, хотя и здесь есть проблемы. Детально остановимся на принципах, сформулированных в пунктах «в» и «г». Речь пойдет о решении наиболее общих вопросов при формировании национального информационного ресурса и создании необходимой законодательной базы.

О предпосылках информационной эволюции в системах органов государственной власти
Прорыв в сфере информационных технологий, т. е. создание возможностей для принципиально нового использования интеллектуального, организационного, технического потенциала, означает революционный шаг в развитии человечества. Реализация этих возможностей может происходить только эволюционным путем. Особенно это касается перестройки, а, вернее, органических изменений в институциональной сфере государства и в системе государственной власти. Иначе возникает кризисная социально-технологическая ситуация.

Почему путь к информатизации общества с участием государственных механизмов и при регулировании средствами права может быть только постепенным? Для ответа на этот вопрос остановимся на трех основных моментах.

Во-первых, важно учитывать, что сами институты «государство» и «государственность» в силу своих системных связей с обществом являются наиболее консервативными механизмами самоорганизации общества. Неудачи многих административных и экономических реформ, проводимых без учета совокупности корневых связей государства с базовыми характеристиками общества в целом, подтверждают это [3]. В сопротивлении государственных институтов новациям и революционным преобразованиям, чрезвычайно медленном усвоении новых приемов менеджмента проявляются как отрицательные, так и позитивные стороны. Здесь работает генетическая защита связи общества и государства. В любую эпоху государство подвергается попыткам сокрушить его определенную форму, обновить ее или осовременить. Неоднократно это удавалось, что исторически прослеживается на смене форм государственной власти и государственного устройства. Но суть государства остается неизменной – оно решает задачи самосохранения общества и его способности к эволюции. Болезни государства – это и болезни общества в целом.

Попытки уничтожить государство, опираясь только на политические факторы, экономические интересы, национальные, этнические или конфессиональные приоритеты, оказывались (особенно в 20-м веке) тщетными. Для изменения институтов государства и его функциональной природы необходимо накопление сил в самой его материальной основе – в обществе. Теория и методология систем пока не охватывают всего многообразия компонентов и связей такой сложной и высокоорганизованной системы как государство.

Во-вторых, формы проявления институтов государственной власти, методы реализации его предназначения медленно, но меняются. Существуют факторы, ускоряющие эти процессы. Их можно проследить на примере смены цивилизаций [1] или экономических укладов. Сегодня стоит вопрос об ускорении преобразования государственных механизмов под влиянием революционных факторов в технологиях и, в первую очередь, технологиях информационных.

На первый взгляд, создается впечатление, что ретроградные институты государства являются помехой на пути к информационному обществу. Возникает соблазн обеспечить «обтекаемость» традиционных механизмов путем создания глобальных информационных потоков, которые бы могли обойтись без государственного участия. Интернет – яркий тому пример. Глобальная паутина как бы перекрывает властные, в том числе бюрократические, структуры и их локальные информационные каналы, создавая технологии открытой, «свободной» коммуникации информации. Этим нарушаются привычные механизмы власти, создается представление о возможности обойтись без них.

Скорее всего, это объективный процесс развития человечества, в котором переплетается преобразование государственных механизмов, ослабление их глобальности с усилением механизмов общественной саморегуляции. Учитывая это, следует с осторожностью относиться к постулатам о революционности быстрого внедрения информационных технологий в механизмы саморегуляции общества при отключении государственных институтов [2]. О пассивной роли государственной власти при становлении информационного общества не может быть и речи. Диалектика связей и зависимостей в социальных системах создает достаточно сложный и мало исследованный организм, который является открытой системой и требует постоянной взаимной адаптации. И в этом процессе пока больше вопросов, чем ответов. Проблема взаимодействия общества и государства – вечная. Решение социальных проблем пока невозможно без организующей и патерналистской роли государства.

В-третьих, при поиске ответа на вопрос о неизбежности эволюционного пути информатизации в обществе в целом и, в особенности, в системах государственной власти, следует уяснить степень восприимчивости структур власти к новациям и перестройке традиционных методов работы.

К новациям государственный механизм приспосабливается медленно и осторожно. Откликаясь на призывы и возможности ввести нечто новое и, безусловно, поддерживая прогресс во всех иных областях жизни, государство весьма осторожно меняет свою инфраструктуру и бюрократически-чиновничий уклад деятельности. Вспомним, что в начале 19-го столетия предложения советника императора Александра Первого – Михаила Сперанского о реформе государственного аппарата в России встретили серьезное сопротивление чиновничества, были претворены в жизнь лишь частично и в искаженном виде. Интерес к проектам графа Сперанского возник вновь спустя сто лет – в начале 20-го века. Отметим, что наибольшая активность в усовершенствовании методов работы государственного аппарата не только в СССР, но и в США и других развитых странах, наблюдалась в 60-е годы 20-го столетия под влиянием кибернетики и системных теорий. То, чем увлекались инновационные центры в то время, сегодня именуется управленческим менеджментом.

Потрясения, которые испытал государственный аппарат в ходе перестройки в СССР периода Михаила Горбачева и экономических реформ в России за последнее десятилетие, создают исключительно специфические проблемы для страны. Если в развитых европейских странах, в Японии спокойно воспринимается необходимость государственного регулирования как в экономике, так и в социально-культурной сфере, а, соответственно, в сфере информатики, то у нас сама идея относительно такого регулирования негосударственного сектора встречает негативное отношение. Рынок и саморегуляция на его основе для многих еще являются фетишизированной иллюзией.

Это обстоятельство существенно влияет на процессы информатизации в системах государственной власти. Неясны даже сфера и степень информатизации. Следует ли ограничиться деятельностью в рамках государственной собственности, масштабы которой существенно сократились после приватизации? Или же распространить государственное воздействие на частный сектор? Во втором случае государству предстоит заботиться об информационном обеспечении всего экономического, культурного, социального пространства, о реализации единой политики информатизации общества, о создании на этой основе такой цивилизации, которая бы с полным правом могла бы называться информационным обществом.

В государственной информационной политике и соответствующем законодательстве ответ на этот вопрос достаточно определенен. Государство стремится играть роль регулятора процесса информатизации, отдавая приоритет правовому обеспечению информатизации структур государственной власти. Федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ в наибольшей степени решает вопросы упорядочения государственных информационных ресурсов. При этом сами органы государственной власти не являются первопроходцами в процессе информационного обновления. [4]

Практика показывает, что в системе государственной власти пока преобладает стремление к информатизации отдельных структур и функций. Момент осознания всеобщности процесса освоения информационных технологий еще не наступил [5]. Технологические предпосылки налицо, хотя техническое оснащение еще недостаточно для перехода к электронному обороту документов в государственном аппарате. Население ни экономически, ни психологически пока не в состоянии принять новые технологии.

Взгляд на информатизацию через призму проблем государственной службы
Обновление работы органов государственной власти зависит не только от объективных условий, но и от субъективного фактора в лице государственных служащих.

В обзоре зарубежных источников, подготовленном Российской академией государственной службы при Президенте РФ, рассмотрен ряд проблем, существенным образом связанных с информатизацией государственной службы и органов государственной власти.

Й. Дрор из Германии в своих исследованиях говорит о трех типах высшей гражданской службы в современном государстве [6]. Радикальные преобразования настоящего дня он называет «первой глобальной революцией» для госаппарата. Под таким названием в восьмидесятые годы был опубликован доклад Римского клуба о характере постиндустриального периода. Вывод автора заключается в том, что эта служба по основным аспектам устарела и непригодна для выполнения задач центрального правительства «высшего порядка». Й. Дрор считает, что надежды на методы рыночной экономики как на универсальное средство выхода из кризиса, не оправдались, констатирует неспособность правительств справиться с не терпящими отлагательства проблемами. Причиной такого положения дел во многом является недостаток профессионализма и низкие моральные качества чиновников. Это заставляет органы власти идти на решительную реконструкцию методов подбора кадров и в целом технологий управления [7].

Немецкий исследователь К. Готц подчеркивает, что для высшего звена государственных чиновников необходим высокий уровень «политической оснащенности» в смысле умения предвидеть и оценивать варианты решений и их последствия в «широком контексте правительственной программы». Это порождает потребность высшей исполнительной власти в собственных информационных каналах, ведущих в парламентские фракции, в местные правительства и к разнообразным общественным институтам, представляющим интересы различных социальных групп [7]. Ученый подчеркивает, что ключевую роль в обеспечении «политической оснащенности» руководителей высокого ранга в ФРГ играют такие структуры как Канцелярия аппарата Федерального канцлера, подразделения политической поддержки в министерствах, офисы парламентских партий.

Еще один немецкий автор, В. Екеринг, в отличие от Й. Дрора полагает, что государственное управление в ФРГ переживает не кризис, а вторую перестройку. Первую он связывает с объединением двух Германий. Перечисляя семь условий повышения гибкости и эффективности государственного управления, создания «стройного государства», «перспективы информационных технологий» он ставит на шестое место, отдавая приоритет качеству, упрощению права, оценке результатов применения закона, формированию бюджетного права и финансовому контролю. Следует согласиться с ним в суждении, что автоматический перенос методов менеджмента, применяемых на предприятиях, в государственные структуры неприемлем, так как ориентиры и концепции в государственном управлении иные. В. Екеринг разделяет мысль Ю. Фолкнера о том, что важнейшая функция государственного управления состоит в обеспечении обновления общественной системы в целом [7].

Оценивая состояние дел в Великобритании, Б. Креди и П. Кэтерол отмечают традиционный для англичан взгляд на министерство как центр отстаивания ведомственных интересов, что расценивается как признак политического влияния. Они указывают также на то, что непомерно увеличивающийся объем работы свидетельствует о плохом управлении [7].

Большинство исследователей функционирования аппарата современного государственной власти склонны признавать резкое падение моральных качеств чиновников, рост коррупции и злоупотреблений должностным положением. Это, несомненно, связано с резким снижением профессионального уровня персонала и недостаточной гласностью в работе государственных органов. Особое внимание обращено на несовместимость торгово-промышленной этики с государственно-общественной, которая все более отходит на второй план под натиском рыночного мышления. Особую проблему представляет «пестрота» правовых норм, касающихся порядка оформления на государственные должности. Нет четких граней между применением частного и публичного права, что ведет к усилению приоритета договорного права в структурах государственной службы, которые по своей сути являются публичными. К примеру, венгерский автор М. Чисар отмечает нарушения в проведении конкурсов на замещение вакансий, отсутствие гласности в этих процедурах [7]. Другие исследователи фиксируют подбор кадров по принципу «привлечения чужаков», что означает преимущества для своих, знакомых и близких, в ущерб профессионализму. Все аналитики фиксируют нарушение информирующей функции при работе с кадрами.

К внутренним проблемам органов управления даже в достаточно благополучных странах относятся настороженно. Рост затрат на организационное обеспечение их деятельности приводит нередко к обратному эффекту: поток бумаг не сокращается, аппарат все больше работает на себя, технические средства часто используются локально. Серьезные методологические проблемы управления, такие, как выявление и формулирование целей, согласование целей разных иерархических уровней и сопредельных систем, вообще упускаются из вида. Анализ деятельности, планирование, оценка результатов, учет изменений, происходящих во внешней среде, считаются третьестепенными вопросами [7].

Единые требования к информационному обеспечению подготовки и принятия решений, в том числе правовых актов, практически не разработаны. Одни структуры готовят проекты решений, опираясь на ведомственный массив информации, другие принимают эти решения под влиянием посредников-информаторов (аналитико-информационных служб). Процедуры лоббирования конкретных групповых интересов не всегда нормативно урегулированы, слабо развита обратная связь с правоисполнителями и правоприменителями.

Все это свидетельствует о том, что не только в России, но и в других странах проблемы организации деятельности государственного аппарата еще не перешагнули рубеж постиндустриального мышления. Огромное значение имеет падение роли и авторитета органа государственной власти как ответственного субъекта в системе государственного управления в широком смысле слова. В русле господствующей идеологии «атомизации» ответственность за важнейшие политические и экономические решения несут партии, парламентские фракции, должностные лица, пока они занимают тот или иной пост. Из-за непрерывных изменений в структурах исполнительной власти и смен ее руководителей проблемы правопреемственности и коллегиальной ответственности ушли в тень, а с ними и проблемы сохранности и использования государственных информационных ресурсов.

Профессионализм государственных служащих тесно связан с образованием и уровнем знаний, с их умением использовать методы современного менеджмента. Отмечается, что на этапе индустриального и постиндустриального развития преимущество отдавалось правовой подготовке кадров. Сейчас приоритетны гуманитарное и техническое образование.

Данные об образовании высших государственных чиновников в шести странах приведены работе Б. Уэйк Керолла [7]. Наиболее высок средний процент чиновников (28,5), имеющих гуманитарное образование. Их процент составляет в Великобритании – 40,5; в США – 42,7; в Канаде – 15,9; в Новой Зеландии – 11,4. Крайние показатели: Маврикий – 52, а Австралия – 0,0%. Экономическое образование имеют 37,8% чиновников в Австралии, 29 – в Канаде, 18,9 – в Великобритании и 11,2 – в США. Средний показатель – 19,2%. Третье место занимает техническое образование. Средняя цифра – 17%. Самый высокий уровень в Новой Зеландии –34,3%; в Великобритании – 27, в Австралии – 18,9, в Канаде – 17,2, в США – 8,4. К сожалению, данных о компьютерной подготовке нет. Средний показатель по юридическому образованию – 15,5%. Наиболее высокий уровень его в США – 23,1%; в Канаде – 16,6. В Великобритании – 12,2, в Австралии – 8, в Новой Зеландии – 5,7, а в Маврикии – 0%.

Анализ состояния государственной службы в России показал, что вопросам информационной подготовки и информационного обеспечения процессов принятия решений практически не уделяется внимания. Исследования показали, что сфера деятельности конкретного работника при приеме его на работу в госаппарат определяется в зависимости от его личных интересов и возможностей. Подчеркивается роль руководителя, который обязан обеспечить подчиненных необходимой информацией. При этом следует отметить, что, хотя во всех вузах России курсы информатики обязательны, а в РАГСе информационные и управленческие дисциплины изучаются в комплексе, на практике эти знания в системе органов государственной власти часто остаются невостребованными.

Серьезен вопрос о возрасте чиновников высших должностей. В США, например, он составляет около 50 лет, что, несомненно, негативно сказывается на степени гибкости бюрократической системы и отношении к нововведениям, включая информационные технологии. Замкнутость также отрицательно влияет на качество работы аппарата. Чтобы разрушить корпоративность государственной службы, во многих странах все чаще приглашают на должности в государственных органах претендентов из частного сектора.

Изучение зарубежного опыта преобразования государственного управления показывает, что проблемы, связанные с процессом его информатизации, в условиях России, безусловно, носят более острый характер. В то же время проблемы организационного характера почти одинаковы. У нас они только осложняются непродуманностью и спешкой в проведении экономических реформ и желанием скорее освободить государство от регулирования социальных процессов. Эти два последних фактора существенно затрудняют формирование в России информационного общества.

О нормативной основе информатизации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления

Намечающийся, хотя и контурно, поворот к сильному государству, к упорядочению отношений, как в системе государственной власти, так и в социальной сфере, не означает возврата к прежним методам огосударствления всего и вся, но требует мобилизации правовых механизмов. Это касается и освоения информационных технологий в области государственного управления.

Полем правового регулирования при информатизации деятельности органов государственной власти, в первую очередь, являются:

а) обеспечение достаточных и достоверных источников информации для органов государственной власти в соответствии с их компетенцией;
б) установление единого информационного пространства для органов государственной власти и местного самоуправления;
в) обеспечение непрерывного информационного обмена между органами государственной власти федерального, регионального уровней и местного самоуправления в режиме on-line;
г) обеспечение, согласно закону, особого режима доступа к сведениям, отнесенным к государственной тайне, и к другой информации ограниченного доступа;
д) обеспечение инновационной деятельности в структурах государственного аппарата для пересмотра форм и методов регулирования социальных процессов;
е) укрепление реальных связей государства с гражданами и общественными организациями, решение задачи создания правового общества, а не только правового государства.

Специального внимания требуют вопросы информатизации экономических отношений.

Пропаганда Концепции государственной информационной политики России пока не принесла нового взгляда на задачи законодательства, но показала, что предстоит существенно дополнить систему законов. Пробелы в информационном законодательстве значительны и требуют энергичных решений. При наведении порядка в структурах государственного управления необходимо подготовить ряд профильных законов, которые могут обеспечить здесь процесс информационных инноваций. Нужны законы и развивающие их подзаконные акты по следующим направлениям:

1. унификация условий обмена информацией между органами государственного управления на всех уровнях при максимальной стандартизации структуры информационных ресурсов и информационных систем регионов;
2. легитимное оформление правового режима создания и использования информационных ресурсов местного самоуправления с приданием им статуса государственной собственности;
3. урегулирование статуса служебной информации и порядка использования в органах государственной власти информации частного сектора и с ограниченным доступом;
4. признание юридической силы электронных документов и сокращение бумажного документооборота;
5. обеспечение непрерывного обучения всех категорий служащих информационно-коммуникационным технологиям;
6. признание основных видов информационных ресурсов важнейшими объектами государственной регистрации и учета и установление стандартных требований к классификаторам, реестрам и регистрам. Включение в структуру информационных ресурсов каждого органа исполнительной и судебной власти соответствующих систем правовой информации для ее полноценного использования;
7. обеспечение открытости органов государственной власти перед обществом путем законодательного обеспечения сбора и учета общественного мнения по наиболее важным проблемам социального развития;
8. нормативное обеспечение порядка обязательного использования современных информационных технологий в деятельности органов исполнительной и судебной ветвей власти. Разработка программного обеспечения с учетом специфики и потребностей органов государственной власти.

 

Литература:

 


1. Тоффлер Э. Третья волна // М., АСТ, 1999.
2. Концепция государственной информационной политики // М., 1999.
3. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития // М., 1998.
4. Райков. А. Н. Информационная безопасность и управление // Информационное общество. 1999, № 5. С. 6–9.
5. Могилевский В. Д. Методология систем. Системные проблемы России. Экономика // М., 1999.
6. Й. Дрор «Delta – Type senior civil service for the 21 st Centure» // Журнал «International Review of Ad-mi-nistrative Sciences», 1997 г., № 1.
7. Государственная служба. Кадры на рубеже веков // Зарубежный опыт, 1998 г., № 3. С. 6–8.


© Информационное общество, 2000, вып. 1, с. 47 - 52.