Антопольский А.Б.: О подготовке национального доклада "Информационные ресурсы России"

О подготовке национального доклада "Информационные ресурсы России"

А.Б. Антопольский

Организация работ по подготовке доклада

Согласно решениям Госкомсвязи России и Государственной комиссии по информатизации в 1998 г. подготовлен Национальный доклад "Информационные ресурсы России". В редакционную коллегию и авторский коллектив вошли представители ряда федеральных ведомств, видные ученые в области информационных ресурсов (ИР). Сбор и обработка материалов осуществлялись НТЦ "Информрегистр".

В основу Национального доклада были положены официально полученные из 15 ведомств материалы о состоянии информационных ресурсов. Также при подготовке доклада использовались данные государственной регистрации баз и банков данных, результаты аналитических и статистических исследований НТЦ "Информрегистр", ВНИИПВТИ, МНИЦ.

После обработки всех полученных материалов первая редакция Национального доклада была рассмотрена на заседании Редакционной коллегии, где был высказан ряд замечаний по структуре и содержанию Национального доклада, а также рекомендовано подготовить сокращенный вариант Национального доклада. Редакционная коллегия рекомендовала после доработки Национального доклада с учетом его обсуждения на коллегии Госкомсвязи России полный вариант опубликовать, а сокращенный направить руководству страны.

Цели и структура Национального доклада

Целью Национального доклада является формирование целостного представления о состоянии и тенденциях развития ИР, позволяющего сформулировать и определить пути реализации эффективной государственной политики в области формирования, защиты и использования информационных ресурсов.

К ИР относится информация, представленная в удобном для многократного использования систематизированном виде, т.е. в виде библиотечных, справочно-инфор-мационных, архивных фондов, баз данных и др.

Состояние ИР является фундаментальной, имеющей долговременное значение характеристикой всей информационной сферы. Однако большинство аналитических работ в сфере информатизации посвящены сравнению достоинств и недостатков различных решений по техническому, программному, технологическому обеспечению информационных систем, системам формирования и передачи оперативных сообщений и системам распространения информации (прежде всего телекоммуникационным сетям и СМИ). При этом вопрос о том, какова собственно информация, которая обрабатывается и передается с помощью тех или иных технологий, часто остается за рамками работы. В связи с этим анализ состава и состояния российских ИР, порядка их формирования и актуализации представляется весьма актуальным.

Из-за ограниченности объема на периферии содержания Доклада остались проблемы доступа к ИР. Мы считаем, что сложный конгломерат правовых, политических, экономических, технологических вопросов доступа к ИР должен быть рассмотрен в отдельном Национальном докладе.

Основное внимание в рассматриваемом Национальном докладе уделено ИР, принадлежащим государству. Оно, в лице своих органов и организаций, по-прежнему остается крупнейшим производителем и крупнейшим потребителем информации.

Доклад состоит из введения, заключения и 15 разделов. После введения и раздела 1, где описана общая структура российских ИР, следуют разделы посвященные универсальным видам ИР, имеющимся в организациях всех ведомств и отраслей. К ним относятся библиотечные фонды, архивы, государственная система НТИ, система государственной статистики, фонды и базы данных правовой информации. В разделе 7 описаны ИР высших органов власти Российской Федерации, субъектов Федерации, а также ИР местных органов власти. К этому разделу примыкает анализ проблем создания кадастров и реестров специфических и общественно значимых ИР, объединяющих разнообразную, собираемую организациями разных ведомств, информацию, относящуюся к определенным участкам местности, объектам или субъектам.

ИР, имеющие отраслевой характер, формируемые и используемые непо-средственно в процессе их основной деятельности ИР организаций сферы материального производства, экономики, финансов и социальной сферы кратко описаны в разделах 9-11 настоящего Доклада. Здесь же (раздел 12) рассмотрены ИР о природных явлениях, процессах и ресурсах. Далее помещены разделы, касающиеся двух основных функциональных задач, связанных с обеспечением существования ИР - источникам и механизмам формирования государственных ИР и защите ИР. Заключительный раздел посвящен неотложным проблемам государственной политики в области ИР.

Состояние российских информационных ресурсов и проблемы их формирования

В Докладе и приложениях к нему представлен богатый фактический материал о наличии, местонахождении, составе ИР различных типов. Отмечается огромный объем и широкий тематический охват накопленных в России ИР. Вместе с тем имеются серьезные проблемы в их формировании и поддержании в актуальном состоянии.

В различных разделах (прежде всего посвященных библиотечным ресурсам и НТИ) указывается на резкое сокращение "входных" информационных потоков сокращается выпуск отечественной научной и технической литературы, практически свернута централизованная закупка зарубежных изданий. Использование зарубежных электронных изданий, в том числе баз данных на CDROM, при формировании отечественных информационных ресурсов НТИ также весьма ограничено, прежде всего, по экономическим причинам. Не в полной мере реализуется Федеральный закон “Об обязательном экземпляре документов”. По данным ГПНТБ России в ее фонды поступило в соответствии с указанным законом в 1995 г. только 28,4% изданий от общего количества выпущенной отечественной литературы, в 1996 г. - 35%, в 1997 г. -38,6%.

Отмечается структурная неполнота российских ИР. Так, отсутствует сколько-нибудь организованная система справочно-информационных служб для населения России. В большинстве случаев практически отсутствует федеральный уровень кадастровых систем, что нарушает согласованность развития систем региональных информационных ресурсов, не позволяет оперативно использовать сопоставимую (по семантическим и технологическим параметрам) информацию из разных регионов. Это препятствует созданию единого информационного пространства страны и создает информационную основу для центробежных тенденций в экономике и политике.

Зафиксированное в Докладе недостаточно эффективное использование государственных ИР также в определенной степени определяется структурной неполнотой российских ИР. Не хватает модифицированных версий представляющих общественный интерес государственных ИР, содержащих только открытую информацию, технологически и организационно легко доступных для граждан, СМИ и независимых коммерческих информационных служб, использующих их для производства информационных продуктов и услуг. Большинство государственных органов и организаций, обладающих ИР, содержащими интересующие массового пользователя сведения, не специализируются на ведении массового информационного обслуживания и не имеют соответствующих технологических, кадровых, организационных возможностей.

Одним из следствий нехватки подобных ИР, адаптированных к условиям массового информационного обслуживания, является отмечаемая многими авторами низкая информативность российского сектора сети Интернет. В России сеть Интернет пока существует как отдельная структура, не связанная с массовой культурой и бизнесом. В сеть выводится много информации, подготовленной самими создателями сетевых технологий, программных средств, не обладающих ни навыками, ни возможностями качественного сбора, верификации и смысловой обработки информации. В то же время профессиональные производители ИР не видят сегодня возможностей прибыльной продажи информации через сеть Интернет в России и не стремятся давать актуальную информацию. Таким образом, преодоление указанной выше структурной неполноты российских ИР (нехватки адаптированных для массового использования модификаций фундаментальных ИР) позволит резко повысить эффективность такого перспективного средства доступа к ИР, как общедоступные компьютерные телекоммуникационные сети.

В различных разделах Доклада отмечается несогласованность формирования ИР различными ведомствами. Наблюдается параллелизм в сборе и обработке одной и той же информации, в то же время информация, полезная для организаций различных отраслей, часто никем не обрабатывается.

Зачастую потенциальным пользователям ИР трудно узнать об их существовании. Содержание Доклада в значительной степени опирается на данные государственной регистрации БД. Регулярной обязательной государственной регистрацией в настоящее время охвачены лишь БД, созданные с использованием средств федерального бюджета. Реально из них регистрируются в основном БД, представляющие достаточно широкий общественный интерес и используемые для обслуживания внешних пользователей. В добровольном порядке довольно активно регистрируются негосударственные БД, предназначенные для продвижения на рынке информационных продуктов и услуг. Положение о регистрации ИР в настоящее время подготовлено и проходит межведомственное согласование.

По данным мониторинга российских БД, проводимого НТЦ “Информрегистр”, падение количества БД, создаваемых в целях более или менее широкого общественного использования, отмечавшееся в 1993-94 гг., примерно с осени 1995 г. прекратилось, а с 1997 г. наблюдается его медленное увеличение. В результате число зарегистрированных российских БД (без учета их тиражирования и модификации) на середину 1998 г. превысило 3,3 тыс. Из структурных изменений состава российских БД за последние 3 года следует отметить продолжившееся, но замедлившееся падение доли некогда доминировавших БД НТИ, появление и ускорение развития геоинформационных БД, а также БД, встроенных в мультимедиа и разного рода обучающие системы.

Снижение доли государства в некоторых видах ИР (например, по БД с 74% в 1994 г. до 37% в 1998 г.) не уменьшает значимости государственных ИР в общей системе ИР страны. Государству принадлежат крупнейшие и уникальные ИР, охватывающие все сферы жизни общества и в значительной степени формируемые за счет обязательного предоставления информации гражданами и организациями. Поэтому проблемы управления государственными информационными ресурсами и решение ключевых проблем их формирования должны находиться в сфере постоянного внимания органов государственной власти и управления всех уровней.

Проблемы управления ИР. Выводы и предложения

Заключительный раздел Доклада содержит концепцию государственного управления деятельностью по формированию, использованию и защите ИР.

Концепция определяет основные механизмы управления; административные, нормативно-правовые и экономические. Реализация концепции управления, как и в целом государственной политики в области ИР, должна включать следующую программу действий:

1. Закрепление ответственности за различные функции в сфере управления федеральными информационным ресурсами за федеральными органами власти специальным нормативным актом. При этом требуется четкое разграничение функций межведомственного и ведомственного управления. Крайне актуальной остается проблема координации деятельности федеральных ведомств в сфере формирования и использования информационных ресурсов.

2. Учитывая, что создание системы управления информационных ресурсов предусматривает, в частности, дополнительное распределение прав и ответственности между федеральными и региональными органами управления, вопросы управления информационными ресурсами должны найти конкретное отражение в Договорах о разграничении полномочий Российской Федерации и субъектах РФ или в приложениях к этим договорам. Аналогично требуется строго разграничить права и обязанности в сфере информационных ресурсов органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что значительная часть первичных информационных потоков возникает именно в сфере ответственности муниципальных органов.

3. Специальным нормативным актом должен быть определен порядок создания, ведения и использования государственных регистров физических и юридических лиц, с точным распределением прав и ответственности между различными федеральными органами власти, с одной стороны, и органами власти субъектов РФ, с другой.

4. Нормативно-правовое обеспечение государственной политики в области информационных ресурсов должно включать пакет Федеральных законов, законов субъектов РФ и других нормативно-методических и нормативно-правовых документов, как по информационным ресурсам в целом, так и по отдельным видам информационных ресурсов. Особенно актуальны нормы, регламентирующие финансово-экономические аспекты формирования, использования и учета информационных ресурсов.

5. Обязательным условием реализации государственной политики в области информационных ресурсов должна быть полная инвентаризация государственных информационных ресурсов и их учет как имущества или как интеллектуальной собственности. Организационной основой при этом должна служить государственная регистрация информационных ресурсов, которая требует дальнейшего развития.

6. Важным направлением государственной политики должна оставаться проблема защиты государственных информационных ресурсов в рамках общей политики информационной безопасности. Особое внимание при этом должно уделяться защите объектов информационных ресурсов, отнесенных к категории национального достояния, а также всех видов конфиденциальных информационных ресурсов.

7. Государственная политика в области информационных ресурсов должна быть максимально увязана с политикой, рекомендуемой международными организациями, членом которой является Россия, прежде всего, с рекомендациями Совета Европы, членом которого является Россия.

Антопольский Александр Борисович — доктор техн. наук, директор НТЦ "Информрегистр" Государственного комитета по связи и информатизации