Российская ситуация в науке и образовании, как это водится, складывается абсолютно парадоксально. В стране накоплен значительный положительный опыт создания разнообразных интегрированных структур, активно перенимаемый и за рубежом – НИИ при вузах, базовые кафедры вузов в академических институтах, базовые лаборатории вузов и т.д. При этом задача их развития год от года провоз-

глашается все более актуальной. В то же время ни для кого не секрет, что Россия теряет свои конкурентные преимущества, связанные с высоким качеством образования, насыщенностью экономики кадрами высокой квалификации, крупным научным потенциалом и т.д. Эти потери обусловлены сохранением архаичной институциональной структуры, экономической, информационной разобщенности науки и образования, характерной для «советской» модели научно-образовательного комплекса. Расширение «зон неэффективности» этого комплекса² , безусловно, связано и с незавершенностью и непродуманностью процесса его реформирования.

Реформы науки и образования, включая реорганизацию сети научных организаций и высших учебных заведений, идут с существенным запаздыванием по сравнению с изменениями в отраслях экономики, финансах, бюджетных отношениях, административной системе и выглядят пока крайне неубедительно. Государственные инициативы не дали импульс развитию науки и образования, не способствовали преодолению широкого спектра ограничений, препятствующих их глубокой и содержательной интеграции³. Сохраняются проблемы согласования правового обеспечения в этой сфере с другими отраслями законодательства, устаревшие положения, пробелы и противоречия, затрудняющие применение правовых норм на практике, в том числе и при создании современных интегрированных структур. Формы и механизмы взаимодействия научных организаций и вузов не соответствуют потребностям современной рыночной экономики, не имеют адекватной государственной поддержки, плохо вписываются в действующее правовое поле. Все это препятствует «трансферу» управленческих задач в этой сфере в плоскость конкретных решений.

Одним из ключевых недостатков реализуемой в настоящее время политики в сфере науки и образования в целом и их интеграции, в частности, является отсутствие в ней четко проработанной системы целеполагания. Эта политика строится в основном вокруг инструментов, механизмов, стандартов и т.д. При этом как действующие, так и разрабатываемые программные документы не содержат ответов на вопросы о том, каково место науки и образования в системе национальных целей и какие их модели нужны России; насколько важны для развития страны накопленные (и признанные в мире) опыт, традиции, ценности, связанные с научно-образовательной деятельностью; допустимо ли реформировать науку и образование исходя исключительно из соображений экономической целесообразности; каковы конкретные краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные задачи развития этого комплекса и т.д. Очевидно, что без этого невозможно говорить об эффективности действий государства в этой сфере.

Если обратиться к практике зарубежных стран, то, вне зависимости от сходства и различий национальных моделей научно-образовательного процесса, основные направления их политики в этой сфере⁴ формируются через своего рода «систему координат», особое место в которой занимают именно цели и задачи государства.

Важнейшей проблемой развития науки и образования в условиях новой экономики является определение рациональных масштабов их финансовой поддержки, действенных механизмов распределения и использования полученных средств. Во всех развитых странах наряду с ростом расходов возрастают и требования к эффективности этих вложений. Эта задача решается за счет использования схем оплаты по результатам; «расщепления» государственных источников финансирования; выделения постоянной (гарантированной) и переменной (по результатам) составляющих и т.д.

Государство «присутствует» в научно-образовательном комплексе до тех пор, пока не срабатывают импульсы для возникновения инвестиционных интересов частного бизнеса. Причем эти импульсы в значительной степени генерируются самим государством (через систему льгот, преференций, институциональную поддержку и т.д.). В любом случае масштабы государственной поддержки этой сферы зависят от национальных целей и приоритетов, реального вклада бизнеса и ряда других факторов⁵.

Все более широко в новой экономике внедряются различные системы оценки результатов научной и образовательной деятельности⁶, новейшие информационные и управленческие технологии. В России такие системы практически не развиты. Между тем именно для нее негативные последствия «безоценочного» финансирования науки и образования оказались более острыми и серьезными, чем для других стран. Имеется в виду ослабление стимулов к повышению результативности исследований из-за отсутствия вознаграждения по результатам, свертывание позиций социально-ориентированных исследований, рост числа студентов при снижении качества их подготовки и т.д.

Характерной особенностью развития науки и образования в развитых странах на современном этапе является заметная диверсификация организационных форм, а также источников и механизмов финансирования. На первый взгляд, российские реформаторы придерживаются похожей идеологии. Оптимизация государственного сектора науки и образования (читай – его имущественного комплекса), сокращение государственных обязательств и рационализация бюджетных расходов, акцент на внебюджетных источниках финансирования, развитие рыночных отношений поставлены во главу угла всех реорганизационных инициатив в этой сфере. Однако при более глубоком сравнении ситуация выглядит не столь однозначно. В развитых странах наука и образование рассматриваются как в контексте выполнения общественных и общегосударственных функций, так и как объект (и субъект) рыночных отношений. Эта двойственность признается не только в теории, но и в практической деятельности органов управления. Хотя все большую нагрузку по поддержке науки и образования несет частный бизнес и другие рыночные субъекты⁷, «рыночный» и «государственные» подходы (сценарии) к регулированию в этой сфере не рассматриваются как абсолютные альтернативы⁸. Более того, любой непредвзятый наблюдатель может увидеть, что, как правило, в сфере науки и образования именно рыночный подход является дополнением к государственному, а не наоборот. Наука и образование не могут развиваться (и нигде не развиваются) исключительно по законам рынка без поддержки государства. При этом такая поддержка может быть эффективна и при относительно небольших объемах прямого финансирования из средств государственного бюджета.

Диверсификация источников финансирования определяется особенностями и характером получения выгод от научно-образовательной деятельности (обществом в целом, государством, частными предприятиями, конкретными людьми, общественными организациями и др.). Она достигается за счет использования гибких схем мобилизации внебюджетных средств (при использовании органами управления самых современных методов мониторинга и контроля). В частности, во многих странах организациям науки и образования предоставлено право привлекать дополнительные источники финансирования (при сохранении государственной поддержки), заниматься операциями с ценными бумагами и депозитными вкладами при определенных законом ограничениях, участвовать в коммерческих проектах и т.д.

Развивая целый спектр механизмов частно-государственного партнерства (в лице разнообразных посредников, в том числе на региональном уровне), государство подключается к научно-образовательному процессу не только как спонсор (хотя эта функция остается крайне важной), заказчик и покупатель специальных услуг (результатов), но и как полноценный участник этого процесса.

В России, к сожалению, опыт такого гибкого подхода организации и финансирования научно-образовательной деятельности пока игнорируется. Зачастую, воспринимая формальную сторону зарубежного законодательства, отечественные «законотворцы» содержательно сохраняют и даже расширяют барьеры, препятствующие эффективной интеграции научной и образовательной деятельности. Пора, как справедливо отмечалось в дискуссиях по проблемам интеграции в рамках Петербургского международного экономического форума⁹, менять не только букву, но и дух действующих законов, включая бюджетный, гражданский и налоговый кодексы¹⁰.

Необходимым условием разработки эффективных моделей и механизмов интеграции образования и науки в России является существенная корректировка «традиций» их государственной поддержки. Решение «интеграционных» проблем требует изменения бюджетных приоритетов, улучшения параметров роста бюджетной поддержки научно-образовательного комплекса¹¹, реализации гибких финансовых схем его приоритетной поддержки, проведения последовательной и даже жесткой политики по его реформированию. В этих схемах, на наш взгляд, должны предусматриваться: установление повышенных нормативов финансирования научно-образовательных структур (исследовательская работа преподавателей, обновление приборной и информационной базы, кадровое развитие); внедрение конкурсной процедуры отбора организаций для создания на их базе статуса научно-образовательного центра (в том числе исследовательского университета); внедрение различным моделей финансовой поддержки этих структур, различающихся уровнем «запросов» к нормативно-правовой базе (существующая нормативно-правовая база, минимальные изменения действующего законодательства, существенное изменение законодательства) и т.д.

Зарубежный опыт показывает, что институциональная структура национальных научно-образовательных комплексов заметно зависит от особенностей государственного устройства. Так, в США ответственность за развитие научно-образовательного комплекса несут федеральные власти, которые осуществляют единую национальную политику в этой сфере, направляют в нее значительные бюджетные средства и контролируют их распределение. В Германии этот процесс осуществляется на уровне «субъектов федерации» – земель, каждая из которых реализует собственную (региональную) политику, а также комплекс конкретных мероприятий по финансовой и другим видам поддержки научно-образовательных структур.

В России (как ранее в СССР) значительная часть задач в научно-образовательной сфере решается на федеральном уровне и за счет средств федерального бюджета. Предпринятые в 90-х годах усилия по «регионализации» этих процессов позволили заметно активизировать деятельность региональных властей в научно-образовательной сфере, привлечь их к ее долевому финансированию. Однако правовые новации последних лет привели к тому, что уже в 2004 г. субъекты Российской Федерации утратили право финансирования научно-образовательной деятельности за счет средств своих бюджетов¹². Это, в свою очередь, затрудняет возможность объединения усилий и ресурсов федеральных и региональных органов государственной власти с целью развития национального научно-образовательного комплекса. Таким образом, фактор «государственного устройства» стал оказывать негативное воздействие на развитие научно-образовательного комплекса России¹³.

Опыт стран-лидеров мировой экономики свидетельствует о том, что необходимым условием успешного развития образования и науки¹⁴ является наличие продуктивного диалога между властью и научно-образовательным сообществом. По понятным причинам (например, из-за конкуренции за финансовые ресурсы) этот диалог нигде не идет гладко. Однако в долгосрочной перспективе правительства и научно-образовательные сообщества большинства развитых стран выступают в этом вопросе как естественные союзники. Диалог между ними постоянно расширяется, что не только содействует развитию этих двух сфер, но и позволяет улучшить управление общественно-экономическим развитием, снизить социальную напряженность и т.д.

Отношения между властью и научно-образовательным сообществом в России пока не вышли на уровень подобного диалога, в том числе и по причине принципиальных расхождений во взглядах на перспективы развития национального научно-образовательного комплекса. Правда, иногда стороны приходят к согласию, но оно, как правило, оказывается недолговечным и достигается в процессе своего рода торга между государством и отдельными группами этого сообщества и частных уступок. Подобная практика не только увеличивает недоверие ученых, специалистов, преподавателей к государству, но и препятствует их консолидации, формированию сплоченного и ответственного научно-образовательного лобби, способного отстаивать свою позицию в диалоге с государством.

Как правило, «умонастроение» руководителей действующих научных и образовательных организаций характеризуется двумя тенденциями. С одной стороны, налицо рост резко отрицательного отношения к любым инициативам государства, с другой – наблюдается определенное «замыкание» на решении текущих проблем своих организаций. Многие руководители имеют весьма смутное представление о содержании последних государственных инициатив, и/или не проявляют особой заинтересованности в их обсуждении, что является одним из индикаторов отсутствия обратной связи между органами государственного управления и научно-образовательным комплексом. Очевидно, что если обсуждение и подготовка решений по реформированию научно-образовательного комплекса осуществляются властными структурами без должного учета реального положения действующих организаций (в том числе мнения их руководства), это ставит под сомнение обоснованность и проработанность любого мероприятия, его адекватность потребностям развития этого комплекса.

Как было отмечено на заседании РОСРО в ноябре 2004 года, кризисные явления в системе образования и науки не преодолены. Более того, по некоторым направлениям они даже нарастают. Без оперативных и целенаправленных действий государства (прежде всего, в системе ресурсного обеспечения этих сфер) кризис выйдет на поверхность и выльется, в частности: в массовый переход высококвалифицированных научных и преподавательских кадров в другие сферы экономики; в исчезновение научного потенциала и национальных научных кадров; в закрепление технологического отставания страны и т.п.¹⁵. Если российское государство по-прежнему будет пытаться развивать «хорошие, но дешевые» науку и образование, через семь-десять лет страна может столкнуться с проблемой низкого, не соответствующего потребностям новой экономики качества научных и образовательных услуг. При этом затраты на восстановление этого качества будут во много раз превосходить те, которые требуются для поддержания научно-образовательного комплекса сегодня.

Для решения общенациональных задач, связанных с повышением эффективности и действенности управления этим комплексом, необходимо иметь целостное представление о его развитии, включая процессы интеграции науки и образования. Возможности внедрения современных форм и механизмов интеграции, принятых в зарубежных странах, в значительной степени определяются общим вектором социально-экономических, институциональных, административных и прочих преобразований. Подчеркнем, что отдельные элементы современного интеграционного процесса могут развиваться и на действующем правовом поле. Однако ни исследовательские университеты, ни специальные университетские фонды, обеспечивающие поддержку научно-образовательной деятельности, ни университетские исследовательские центры, ни проектная (сетевая) интеграция не могут полноценно развиваться без существенной корректировки норм отраслевого (в научно-образовательной сфере), общегражданского и общеэкономического (налогового, бюджетного, таможенного и др.) законодательства, а также ощутимого повышения масштабов финансовой поддержки науки и образования.

Подчеркнем также, что «механический» подход¹⁶ к реформированию науки и образования (объединение материальных комплексов НИИ и вузов, передача зданий, оборудования, акцентирование усилий на какой-либо одной форме интеграции и т.д.) является лишь возможным, причем не самым продуктивным «способом» активизации их развития и интеграции. Любые инициативы по поддержке различных институциональных форм и механизмов интеграции должны рассматриваться только в контексте государственной поддержки науки и образования в целом. Результатом этой политики должно стать создание сбалансированного (по различным стадиям, уровням, механизмам и т.д.) научно-образовательного комплекса, обеспечивающего решение важнейших задач, стоящих перед Россией. Продуктивным является поиск и поддержка различных показывающих свою жизнеспособность форм интеграции. При этом развитие сложных форм интеграции должно происходить постепенно по мере создания необходимых условий (административных, правовых и др.) и мобилизации достаточных финансовых ресурсов.

Рамки статьи, конечно, не позволяют высветить все проблемы развития интеграционных процессов в сфере науки и образования России. Несмотря на активное в последнее время обсуждение проблем интеграции, качество управленческих решений в этой сфере невысоко, что не позволяет, в частности, эффективно адаптировать, развивать наработанный в России и за рубежом опыт организации этих процессов.

В заключение отметим два негативных фактора, оказывающих заметное воздействие на содержание и эффективность предлагаемых в этой сфере управленческих решений. Во-первых, это отсутствие системного анализа итогов реформирования науки и образования. «Общим местом» в обсуждении проблем интеграции стала идея активного внедрения в России новых форм интеграции (например, исследовательских университетов). При этом, хотя явно об этом не говорится, подспудно подразумевается, что «потенциал» традиционных форм интеграции (и механизмов ее государственной поддержки) исчерпан. Между тем это совсем не так. Традиционные формы интеграции многие годы доказывали и продолжают доказывать свою эффективность. Цели и механизмы их деятельности прозрачны, а цепочка, связывающая преподавателя, студента и ученого, проста и коротка. Другое дело, что эти формы всегда были не совсем легитимными, а сегодня проблема их правового обеспечения только обострилась¹⁷.

Управленческие решения, на наш взгляд, должны были предваряться подробным анализом (мониторингом) действующих форм и механизмов интеграции и возможностей углубления интеграционных процессов за счет развития новых форм и механизмов. На практике вместо разработки последовательной, просчитанной по времени, затратам и т.д. программы стали появляться разрозненные инициативы, связанные то с созданием исследовательских университетов, то с отбором ведущих вузов и т.д. Сами по себе эти формы (механизмы) и не плохи и не хороши. Но в условиях, когда государство очень скупо финансирует научно-образовательный комплекс, а частный сектор практически не участвует в его поддержке, эти инициативы породили в научно-образовательном сообществе непонимание и неуверенность в будущем. Похоже, государство, не сумев реализовать комплекс одних идей, опять перескакивает на следующий этап, подменяя «программотворчеством» реальную практическую деятельность.

Ориентиры улучшения финансового обеспечения научно-образовательной деятельности появились только в 2005 г.¹⁸. С учетом территориального фактора свою «толику» в эту неуверенность добавило отсутствие условий для объединения усилий федеральных и региональных органов власти, направленных на поддержку этой деятельности.

Во-вторых – нарастание «разрыва между реформаторами и реформируемыми»¹⁹. Отсутствие консенсуса между этими группами наблюдается и при оценке сути проблем науки и образования (при полном согласии в перечислении самих проблем), и при определении направлений и механизмов развития научно-образовательного комплекса. При этом складывается такое впечатление, что обе группы не просто, как уже отмечалось, не стремятся согласовать свои усилия, но и не могут это сделать из-за полного непонимания намерений и «языка» друг друга²⁰.

Сегодня интеграционные процессы в сфере науки и образования поддерживаются «сверху» (со стороны органов государственного управления) и развиваются «снизу» (по инициативе научно-образовательной общественности, субъектов научно-образовательной деятельности). Нерешенным вопросом является взаимное согласование соответствующих информационных потоков. В значительной степени координации препятствует отсутствие системной информации, сложившихся представлений о том, как интеграционные процессы развиваются в реальной действительности; какие существуют нормативные, административные и прочие барьеры для научно-образовательной деятельности и как их быстрее преодолеть; каковы слабые и сильные стороны конкретных форм и механизмов интеграции; какие формы являются наиболее устойчивыми и эффективными; как наиболее рационально адаптировать зарубежный опыт и т.д. Указанные причины затрудняют принятие рациональных решений как на государственном уровне, так и на уровне конкретных научно-образовательных структур, препятствуют развитию интеграционных процессов.

Стимулирование инвестиций (государственных и частных) в развитие современного научно-образовательного комплекса, несомненно, усилят конкурентные преимущества России. Для этого государство должно создать не только правовые и организационные условия для их роста, но и инициировать эти процессы. Это позволит, в частности, отказаться от правовых актов, ограничивающих использование бюджетными учреждениями науки и образования заработанных средств, стимулировать их собственные инвестиции в создание инновационных структур (технопарков, инкубаторов новых технологий, центров трансфера технологий и т.д.)²¹.

Мировой опыт показывает, что трудно придумать что-либо более эффективное (и более естественное!) для развития новой экономики, чем непрерывное образование, интегрированное с наукой, позволяющее из талантливого молодого человека вырастить талантливого ученого, специалиста в области передовых технологий, преподавателя, обеспечивающего высокое качество подготовки кадров для современной экономики. Главное – государство не должно и не может с себя снять ответственность за прогресс в этой сфере, определяющий, по сути, и будущее нашей страны.

Ссылки:

¹ Так, в последней четверти прошлого века в развитых странах движение от предгумбольтовской к гумбольтовской модели интеграции образования и науки стало отчетливо сменяться формированием постгумбольтовской модели. Schimank U., Whines M. Beyond Humbolt? The relationship between teaching and research in Europe university system // Science and Public Policy. 2000.V. 27; Geuna A., Martin B. University Research Evaluation and Funding: An International Comparison. SPRU. August, 2001.

² Материалы сайта Российского общественного совета по развитию образования (РОСРО)^ www:rosro.ru; Вестник Российского общественного совета по развитию образования. Вып.2. М.: ГУ ВШЭ, 2004.

³ В этом контексте характерна судьба законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Сначала из концепции законопроекта, первый вариант которой был подготовлен еще в 2003 г., были удалены все предложения, касающиеся необходимых изменений общегражданского и общеэкономического законодательства. Затем были заметно сокращены поправки в отраслевое законодательство. В результате, по мнению многих экспертов, после принятия законопроекта условия интеграции могут не улучшиться, а даже ухудшиться. Похожая ситуация складывалась и в процессе разработки законопроекта «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях».

⁴ См. сноску 1.

⁵ К сожалению, Россия пока развивается по иной модели. Прямая государственная поддержка наращивается недопустимо медленно в условиях, когда интерес частного бизнеса к науке и образованию не очевиден. За редким исключением он связан либо с возможностью приватизации имущества, либо с теми или иными политическими целями отдельных представителей бизнес-элиты.

⁶ Williams G. The market route to mass higher education: British experience 1979-1996 // Higher Education Policy. 1997. – №10. – P. 21; Geuna A., Martin B. University Research Evaluation and Funding: An International Comparison. SPRU. August, 2001; Human Development Report 2001. UNDP. Oxford: Oxford University Press; Campbell D.F.J. and Felderer B. Evaluating Academic Research in Germany// Patterns and Policies. Political Science Series.1997. № 48. Wien: Institute for Advanced Studies.

⁷ Например, студенты, получающие платное образование.

⁸ Анализ источников финансирования высшего образования. Российский и зарубежный опыт. МГУ им. М.В. Ломоносова. Факультет государственного управления, 2004.

⁹ Прав был Гумбольт // Поиск, 2005. – №25 (839)

¹⁰ В России, например, нормы бюджетного законодательства запрещают вузам использовать выделенные на их содержание бюджетные средства для финансирования научной деятельности. В развитых странах мира так называемые общие университетские фонды вносят весьма заметный вклад в финансирование науки – от 7–10% в Великобритании, Германии, Канаде, Финляндии и до 20% в Норвегии (см. Cunningham P., Hinder S. Guide to the Organization of Science and Technology in Britain. The British Council, Science Section, Manchester, 1999; Kaukonen E. Evaluation of Scientific Research in Finland // The Evaluation of Scientific Research: Selected Experiences. Paris: OECD. 1997.

¹¹ Имеется в виду реальное обеспечение интеграционных процессов необходимыми ресурсами.

¹² Показательны в этом смысле два примера. Законодательное собрание Свердловской области предполагало выделить в 2005 г. 10 мин рублей на организацию в регионе комплексного отделения академий наук, имеющих государственный статус, и создание 2-3 совместных академических лабораторий, ориентированных на работу по договорам с регионом и его предприятиями. Однако после изменения законодательства участие региональных властей в поддержке этого проекта стало невозможным. Другой пример связан с Межрегиональной ассоциацией «Сибирское соглашение», в рамках которой еще в 1999 г. было принято решение отчислять 1,5% от реализации нефти, газа, угля и других ресурсов на приоритетное финансирование разработок и подготовку кадров в Сибири. Это решение было поддержано 19 губернаторами, а также руководством страны, но так и не было реализовано из-за недальновидной политики максимального изъятия природных и минеральных ресурсов региона (см. Право на риск // Поиск. №50 (760). 12.12.2003,.. № 43 (805), 22.10.2004 г.).

¹³ Несуразность сложившейся ситуации привела к тому, что в последствии регионам вернули право организации и осуществления региональных научно-технических и инновационных программ и проектов.

¹⁴ Включая интеграцию как органичную составную часть научно-образовательного процесса.

¹⁵ См. сноску 2.

¹⁶ Хотя именно он позволяет достаточно оперативно избавиться от балласта организаций, растерявших научный и образовательный потенциал, снизивших качество выполняемых работ.

¹⁷ Забыт тот, кто везет // Поиск. № 28-29. 22.07.2005.

¹⁸ См., например, раздел «Наука», Независимая газета, 26.06.2005; Умножение делением // Поиcк, № 16 (830). – 22.04.2005.

¹⁹ Галушкина М. Третья огибающая // Эксперт. 22-28. 2004.

²⁰ А. Фурсенко в интервью «Политическому журналу» (№26, 1.08.2005) называет направления, где этот консенсус начинает складываться. Нельзя не согласиться с министром в следующем высказывании: «…или мы находим общий язык с сообществом, или мы ничего не сделаем. Никаких успешных революций сверху в этой сфере не бывает».

²¹ См. сноску 9.

Кузнецова Татьяна Евгеньевна - кандидат экономических наук, заместитель директора РИЭПП