Государственная информационная политика России сегодня и завтра
Ю.А. Нисневич
Центр законодательной и парламентской работы




В России еще не сформулирована единая концепция государственной информационной политики, а российское информационное законодательство находится в начальной стадии формирования. Поэтому первоочередное внимание государственной власти, политических объединений и научной общественности должно быть обращено на проблемы разработки концептуальных основ государственной информационной политики и формирование информационного законодательства России с учетом главных особенностей современного этапа развития российской государственности.

Во-первых, в настоящее время в России осуществляются глубокие социально-экономические и политические преобразования с целью перехода от тоталитарного государства с административно-плановым управлением экономикой к правовому демократическому государству с рыночной экономикой, что не может быть успешно реализовано без одновременного качественного изменения информационной среды, перехода к информационно открытому обществу и информационно прозрачной государственной власти.

Во-вторых, кардинальное реформирование конституционных, политических и социально-экономических основ российской государственности без социальных, национальных и религиозных конфликтов, способных породить реальные угрозы территориальной целостности страны, возможно только при условии постоянного тесного взаимодействия власти и общества на основе взаимопонимания, взаимоуважения и делового партнерства. Для обеспечения такого взаимодействия, прежде всего, необходимо постоянное информационное взаимодействие между властью и обществом, создание открытого информационного пространства, без которого невозможно формирование демократического гражданского общества.

В-третьих, идут сложные процессы формирования отношений в федеративном государстве на новых для посттоталитарной России демократических принципах равноправия субъектов Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов, разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, разнообразия форм государственной власти на региональном уровне, отделения местного самоуправления от государственной власти. В этих условияхсохранение государственной и территориальной целостности России, ее государственности в решающей степени обусловлено устойчивостью информационного взаимодействия между центром и регионами, между всеми ветвями и уровнями федеральной и региональной власти, исключением любых проявлений “информационного сепаратизма”, любых попыток разрушить единое информационное пространство страны, общегосударственную информационно-коммуникационную инфраструктуру и систему национальных информационных ресурсов.

В-четвертых, реально формирующиеся в процессе реформ новые социально-экономические условия и федеративные отношения обуславливают необходимость адекватного изменения методов, форм и технологии государственного управления, в целом всей системы государственного управления. Принципиально новым для России методологическим подходом к реформированию системы государственного управления и решению проблемы взаимодействия (в первую очередь информационного) между гражданским обществом и властью должно стать определение стратегической цели такой реформы: формирование власти демократического типа, ориентированной на общество как потребителя ее услуг.

Концепция государственной информационной политики России для ее практической реализации должна носить нормативный характер и, в частности, необходимо рассмотреть возможность ее документального оформления в виде нормативного правового акта федерального уровня. При этом концепция не должна стать “мертвой буквой закона”, она должна постоянно развиваться, отражая необходимую по мере развития российского общества и государства смену приоритетных целей и задач в информационной сфере.

Долгосрочная стратегическая цель государственной информационной политики России – формирование открытого информационного общества на основе развития единого информационного пространства как пространства целостного федеративного государства, его интеграция в мировое информационное пространство с учетом национальных особенностей и интересов при обеспечении информационной безопасности на внутригосударственном и международном уровнях.

Для достижения указанной цели в процессе коренного реформирования основ российской государственности на первый план в информационной сфере выходят следующие задачи:

Практическая реализация государственной информационной политики во всех ее функциональных и временных аспектах требует развития информационного законодательства как системы взаимоувязанных правовых норм, базирующейся на конституционных принципах федеративного устройства российского государства (Конституция РФ, статьи 1, 5), разделения властей (там же, статьи 10, 11, 12), разграничения предметов ведения и полномочий (там же, статьи 71, 72, 73) и построения единой системы российского законодательства (там же, статья 76).

Информационное законодательство, включающее нормативные правовые акты, целиком посвященные вопросам правового регулирования в информационной сфере, и отдельные нормы по данному предмету в других нормативных правовых актах, является одновременно основным инструментом реализации и одной из основных областей формирования государственной информационной политики. В настоящее время уже принят и действует ряд базовых информационных законов – “О средствах массовой информации”, “Об информации, информатизации и защите информации”, “О связи”, и других. Однако в последнее время процесс формирования информационного законодательства существенно замедлился, хотя достаточноширокий круг правовых отношений в информационной сфере так и остается не урегулированным. Прежде всего, это касается права граждан на свободу получения информации, ответственности за непредоставление и сокрытие информации, за распространение недостоверной информации и диффамацию, порядка и условий использования информации ограниченного доступа, включая персональные данные, коммерческую, служебную и другие виды тайн, проблем информационного обеспечения формирования гражданского общества и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, развития средств массовой информации, массовой коммуникации и связи в условиях рыночной экономики, регулирования рынка информационной продукции и услуг и т. д.

Поэтому одной из первоочередных задач является разработка комплексной программы развития информационного законодательства, определяющей его состав и структуру, последовательность и временной график разработки и принятия специальных законодательных актов и отдельных правовых норм, регулирующих весь комплекс информационных отношений. Приоритеты данной программы должны видоизменяться по мере объективных изменений текущих приоритетов государственной информационной политики. В качестве перспективной задачи может быть поставлена задача создания единого Информационного кодекса Российской Федерации.

Задача реализации государственной информационной политики в соответствии с утвержденной концепцией и на основе действующего законодательства является задачей государственного управления, для практического решения которой необходимо выполнение ряда условий.

Во-первых, в системе органов государственной власти должна быть сформирована единая структура, функцией которой является проведение государственной информационной политики. Эта структура должна охватывать все ветви и уровни государственной власти и включать как специализированные органы власти, обеспечивающие регулирование информационной сферы, так и подразделения в иных органах власти, ответственные за информационные аспекты деятельности в сфере их компетенции.

Во-вторых, государственное управление информационной сферой должно быть планомерно обеспечено финансовыми и материальными ресурсами за счет бюджетного финансирования – естественно, исходя из реальных возможностей государства по статье расходов на государственное управление.

В-третьих, проведение государственной информационной политики должно координироваться из единого центра на уровне высшего руководства страны при персональной ответственности одного из высших должностных лиц государства за решение этой задачи.

К сожалению, в настоящее время не только ни одно из перечисленных выше условий в полном объеме не выполняется, но и на уровне высшего российского руководства проведение целенаправленной информационной политики не рассматривается в ряду первоочередных задач государственного управления. Подобное неадекватное отношение к информационной политике приводит к негативным последствиям, существенно отражающимся на всем ходе реформ в России.

Такое отношение государственной власти к информационной политике нуждается в скорейшем изменении. При этом следует учитывать прямую связь регулирования информационной сферы с комплексной проблемой реформирования системы государственного управления.

Настоятельная необходимость в реформе системы государственного управления России определяется тем, что существующая система оказывается неспособной реализовывать и жестко контролировать исполнение законодательных и нормативных актов, принимаемых высшими органами государственной власти, а также эффективно осуществлять оперативное управление теми областями социально-экономической жизни общества, которые частично или полностью находятся в сфере государственного регулирования. Существенную роль играет несоответствие методов и технологий государственного управления новым политическим и социально-экономическим условиям, опережающим по отношению к изменениям системы государственного управления процесс реформ.

Реформа системы государственного управления должна осуществляться на основе законодательного определения функций и задач всех элементов системы, приведения структуры государственного аппарата в полное соответствие этим функциям и задачам, законодательного закрепления прав и обязанностей государственных служащих и внедрения новых технологий государственного управления, основанных на современных информационно-коммуникационных технологиях.

Задачи формирования структуры органов государственной власти, ответственной за проведение государственной информационной политики, и внедрения современных информационно-коммуникационных технологий во все сферы государственного управления (информатизации государственного управления), хотя по сути и являются организационно-технологическими, должны решаться как первоочередные задачи государственной информационной политики и реформы системы государственного управления. В современных условиях организационно-технологическое обеспечение не только определяет эффективность решения любой задачи государственного управления, но и в целом принципиальную возможность ее решения, особенно в информационной сфере.

Так как в настоящее время именно государственная власть является наиболее обеспеченным материальными и организационными ресурсами потребителем и источником информации, то организационно-технологическое совершенствование информационного обеспечения деятельности системы органов государственной власти является необходимым условием и первым важнейшим шагом к формированию общегосударственной информационно-коммуникационной инфраструктуры и единой системы национальных информационных ресурсов на основе современных информационно-коммуникационных технологий и технических средств, а также эффективным стимулом к ускорению развития рынка информационной продукции и услуг. При этом необходимо учитывать тот факт, что по мере либерализации политических, экономических и социальных условий жизнедеятельности общества и государства информационное обеспечение системы органов государственной власти должно усложняться, а не упрощаться.

Особое внимание в процессе информатизации государственного управления должно уделяться региональному аспекту этой задачи. В процессе формирования в России федеративных отношений на новых демократических принципах ни одна социально-экономическая или политическая проблема, ни одна задача государственного управления не может быть успешно решена без устойчивого информационного взаимодействия между центром и регионами.

Государственная политика в сфере информатизации государственного управления в региональном аспекте в первоочередном порядке должна обеспечить создание эффективной системы согласования интересов и действий в информационной сфере между федеральными и региональными органами власти и управления, формирование системы нормативного правового обеспечения процессов информатизации с учетом региональной специфики, оптимизацию решения государственных задач, включая минимизацию транзакционных затрат по информатизации государственного управления в масштабах регионов и страны в целом, постоянный мониторинг развития региональных составляющих национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры и рынка информационной продукции и услуг.

Головными координационными, научно-методическими и организационно-технологическими центрами в реализации государственной политики в сфере региональной информатизации могут стать информационные центры межрегиональных информационных сообществ. На указанные центры может быть возложена обязанность координировать разработку, внедрение и эксплуатацию федеральных информационных систем, использующих территориально-распределенную информацию, и формирование системы депозитариев государственных информационных ресурсов на региональном уровне.

В формировании единой информационно-коммуникационной инфраструктуры и системы национальных информационных ресурсов, основой которых может быть централизованно-децентрализованная сеть информационных центров – депозитариев информации, связанных высокоскоростными коммуникационными каналами с большой пропускной способностью, определяющую роль наряду с государственной властью должны играть негосударственный сектор экономики и разнообразные институциональные структуры гражданского общества. Для привлечения ресурсов негосударственного сектора, а также, возможно, зарубежных ресурсов, необходимо в рамках проводимой информационной политики обеспечить комплекс соответствующих правовых и экономических условий.

Сегодня наиболее острой проблемой в России является отсутствие у подавляющего большинства граждан доверия к государственной власти, уверенности в том, что все ветви и структуры власти, все ее должностные лица работают в интересах общества, а не в интересах самой власти или своих личных. Поэтому острие государственной информационной политики должно быть, прежде всего, направлено на устранение “дефицита доверия к власти”, препятствующего продвижению по пути реформ.

В этом смысле ключевой задачей является создание открытой информационной среды, включая обеспечение информационной прозрачности государственной власти, необходимой для формирования гражданского общества и достижения взаимодействия между обществом и властью на принципах доверия, взаимопонимания и делового партнерства.

Для решения этой задачи необходимо реализовать комплекс юридических, организационно-технологических и экономических мер.

Прежде всего необходимо запустить механизм практической реализации конституционного права на свободу получения информации. Правовой основой такого механизма должны стать законодательно закрепленные четкие правила, условия и порядок получения гражданами и институциональными структурами общества информации в органах государственной власти и местного самоуправления, от иных государственных и негосударственных юридических лиц, а также прямого доступа к государственным и негосударственным информационным ресурсам. Также в законодательстве о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления должны быть закреплены обязанности и ответственность этих органов и их должностных лиц за информирование граждан и всех структур общества, за оказание им информационных услуг, за накопление, хранение и использование государственных информационных ресурсов в сферах ответственности этих органов. Это позволит информационно укрепить авторитет государственной и местной власти, правопорядок и существенно ограничить возможности коррупционных отношений во властных структурах.

При этом исключительно в рамках законодательства доступ к некоторым видам информации должен быть ограничен в целях защиты личных прав и свобод граждан, интересов экономических и иных структур общества, государства и национальной безопасности. Особо сбалансированный подход требуется к работе с персональными данными и шифрованию информации, так как именно в этих областях наиболее вероятно возникновение угроз неприкосновенности личной жизни и ущемления прав на личную, семейную и коммерческую тайну как при чрезмерном вмешательстве государства, так и от несанкционированной деятельности негосударственных структур.

На организационно-технологическом уровне законодательно определенная задача органов государственной власти и местного самоуправления по оказанию информационных услуг населению должна решаться исключительно в интересах потребителя таким образом, чтобы потребитель мог получать необходимую документированную информацию с гарантией ее достоверности в удобном для него месте, в удобное время и различных стандартных формах. Информация органов государственной власти и местного самоуправления должна быть широко доступна для всех социальных групп. Поэтому покрытие издержек на ее предоставление за счет потребителя может быть допустимо только на бесприбыльной основе, в ограниченных пределах и дифференцировано по видам и формам представления информации. Широкие возможности для такого требуемого решения задачи предоставляют современные информационно-коммуникационные технологии.

Предоставление информационных услуг негосударственным сектором в интересах массового пользователя может обеспечиваться только экономическими методами. Государственное регулирование рынка информационной продукции и услуг должно осуществляться на основе поощрения добросовестной конкуренции, борьбы с монополизмом отдельных производителей и сбалансированного подхода к объединению компаний и концентрации собственности и ресурсов.

Не только система органов государственной власти и местного самоуправления, но и само общество является мощным источником и потребителем информации. Но для того, чтобы этот информационный потенциал мог быть эффективно использован в интересах развития каждой личности, общества в целом и государства, необходимо институциональное структурирование общества, являющееся важным шагом на пути к формированию демократического гражданского общества.

Основой деятельности всех политических, общественных, профессиональных, корпоративных и иных структур общества является информация. Поэтому подобные структуры потенциально создают множество независимых источников информации и депозитариев негосударственных информационных ресурсов. Наличие множества структурированных и упорядоченных независимых источников информации расширяет для массового пользователя возможности получения достоверной информации в удобной для него форме, создает условия для повышения оперативности и достоверности информационного обеспечения принятия управленческих решений в органах власти, эффективности информационной поддержки публичной политической и общественной деятельности, а также формирования и воздействия общественного мнения как истинной “четвертой власти” в демократическом обществе.

Общественно-политическое структурирование общества – одна из первоочередных задач всех ветвей российской власти, суть которой заключается в скорейшем создании соответствующей правовой базы и обеспечении на ее основе благоприятных условий, включая возможную государственную поддержку, для деятельности различных политических, общественных, профессиональных и корпоративных структур, а также контроля за строгим соблюдением этими организациями Конституции и действующего законодательства. К сожалению, в сложившейся в России политической ситуации законодательство в сфере общественно-политического структурирования общества является зоной активного столкновения противоборствующих политических интересов, что существенно тормозит процесс формирования гражданского общества. Однако рано или поздно это проблема должна быть решена, должна быть обеспечена четкая правовая регламентация деятельности общественно-политических структур общества.

В рамках такой регламентации государственная информационная политика в переходный период должна быть направлена на создание равных для всех правовых и экономических условий, способствующих интенсивной информатизации деятельности общественно-политических структур, включая внедрение новейших информационно-коммуникационных технологий, и оптимального (с точки зрения доступности, оперативности и удобства пользования) включения общественно-политических структур и их информационных ресурсов в единую общегосударственную информационно-коммуникационную инфраструктуру и систему национальных информационных ресурсов.

Для устранения “дефицита доверия к власти” государственная информационная политики должна быть направлена не только на то, чтобы органы власти обеспечивали предоставление оптимальным для потребителя образом запрашиваемой информации, но и на стимулирование прямого диалога власти с общественностью, инициатором которого должна выступать сама государственная власть. ,

Широко и эффективно используемый в демократических государствах механизм взаимодействия с общественностью общепризнан неотъемлемой частью и важнейшей функцией государственного управления. Этот механизм в меньшей степени нуждается в нормативном правовом обеспечение, а в большей – в организационном. В структуре органов государственной власти должны быть созданы специализированные подразделения по связям с общественностью, обеспечивающие регулярное представление информации о результатах деятельности органов власти, планах и принимаемых решениях, а также реализующие воспитательно-информационную функцию, направленную на просвещение общественности в сфере ответственности этих органов. При этом необходима централизованная координации их деятельности для обеспечения единства проводимой информационной политики.

Существенную роль в укреплении взаимодействия с общественностью могут сыграть консультативные общественные советы и комиссии при органах власти, специализированные по укрупненным направлениям деятельности этих органов. Основная задача таких структур – выявление общественно-значимых проблем, отношения общественности к подходам власти по их разрешению, определение возможных компромиссов и наименее конфликтных решений при наличии противоречий. Накопленный опыт деятельности консультативных структур при различных органах российской власти показывает, что при некорректном подходе к формированию и организации работы таких структур существует серьезная опасность их вырождения из-за неспособности выполнять поставленные задачи.

В основе прямого взаимодействия органов власти с общественностью лежит предоставление должностными лицами этих органов определенной информации. Поэтому не только эффективность такого взаимодействия, но и, вообще, принципиальная возможность его реализации целиком и полностью зависит от осознания государственной властью необходимости обеспечивать информационную прозрачность своей деятельности и активно вести открытый диалог с обществом и его структурами.

Одна из базовых основ открытого гражданского общества – практически реализуемая свобода информации. Современные информационно-коммуникационные технологии, средства и системы вычислительной техники и связи, например, технологии Интернета, и перспективы их развития не только открывают принципиально новые, широчайшие возможности для свободного массового распространения информации, массового информационного обмена и массовых коммуникаций, но и позволяют говорить о происходящей в конце ХХ века информационной революции, результатом которой станет новый тип демократического общества – информационное общество.

Однако сегодня даже в экономически развитых странах доступность передовых информационно-коммуникационных технологий для массового пользователя, их внедрение в повседневную жизнь каждого человека остаются серьезной проблемой, в первую очередь, экономической. Поэтому по-прежнему огромную роль в обеспечении свободы информации, в массовом информировании играют традиционные средства массовой информации – периодические печатные издания, радио и, особенно, телевидение.

Роль и влияние традиционных СМИ на все процессы жизнедеятельности общества и государства, в особенности в период глубоких политических и социально-экономических преобразований, трудно переоценить. Происходящие в последнее время в России события показали, что средства массовой информации, провоцируемые ими “информационные войны”, их использование как “информационного оружия” в узкокорпоративных интересах в борьбе за политическую и экономическую власть, оказывают существенное, далеко не положительное влияние, на ход реформ.

Российские СМИ на законодательном уровне получили свободу слова, свободу от цензуры, политическую и профессиональную независимость от государственной власти, однако не обрели устойчивой материальной базы для свободной самостоятельной деятельности. Это дало возможность нарождающимся финансово-промышленным группам, правильно оценив значение СМИ и складывающуюся правовую и экономическую ситуации в этой области, оперативно задействовать лоббистские и финансовые механизмы и эффективно использовать СМИ в своих интересах.

В условиях недостаточной развитости общественно-политических структур и отсутствия выраженной государственной политики в области массовой информации “независимые” СМИ, пораженные недугом экономической несвободы, фактически вынуждены выражать не мнение общества, а частные или корпоративные интересы в пространстве масс-медиа своих явных и неявных владельцев. При этом не без их участия внедряется миф о том, что именно СМИ являются “четвертой властью”, которой в истинно демократическом государстве должно быть общественное мнение, формируемое самим обществом и его общественно-политическими структурами и выражаемое через средства массового информирования, включая традиционные СМИ.

В подобной реально сложившейся ситуации государственной власти, действительно стремящейся объективно информировать граждан и способствовать формированию гражданского общества, необходимо, при сохранении на определенный период времени государственных СМИ, стимулировать создание общественно-государственных СМИ и оказывать действенную, прежде всего, экономическую, поддержку негосударственным СМИ, обеспечивая равноправную свободную конкуренцию и интенсивное развитие рынка массовой информации.

На решение указанных проблем, существенно влияющих на весь ход преобразований в России, и должна быть направлена в первоочередном порядке государственная информационная политика в сфере средств массовой информации.

Государственная информационная политика, адекватно и динамично отражающая весь комплекс интересов и приоритетов общества в информационной сфере, изменяющихся в процессе его жизнедеятельности, – одна из основополагающих составляющих управления современным государством, во многом определяющая темпы и уровень его развития, а также право занимать достойное место в мировом сообществе.

© Информационное общество, 1999, вып. 2, с. 4 - 9.