При предоставлении государством населению натуральных льгот требовался механизм учета объемов предоставленных льгот, необходимый для расчета государства с организациями, оказывающими услуги льготникам (бесплатный проезд, бесплатная телефония и т.д.). В отсутствие полного первичного учета объемов услуг льготникам (например, на транспорте) возникали серьезные финансовые противоречия между государством и организациями, оказывающими эти услуги. И именно это мотивировало создание автоматизированных систем учета оказанных услуг, в том числе с использованием социальных карт.
Проведение реформы системы социальной поддержки населения и монетизации льгот невозможно без использования современных информационных технологий. Одной из таких технологий является технология интеллектуальных карт (смарт-карт), необходимая для создания персональной социальной карты.
Социальная карта представляет собой многофункциональную именную пластиковую карту, которая выдается жителю региона, являющемуся получателем социальной помощи. Внедрение региональной интегрированной автоматизированной системы персонального учета предоставления социальной помощи с использованием социальных карт (региональной системы социальных карт) обусловлено необходимостью организации взаимодействия между населением и органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями различной формы собственности в части организации единой системы учета предоставления адресной социальной помощи.
Социальная карта является материальным носителем персональных данных держателя карты, информации о видах социальной помощи, на которые имеет право держатель карты, и поддерживает с помощью интегрированных картой технических средств и информационных элементов различные приложения, связанные с предоставлением и учетом социальной помощи. (рис. 1) Социальная карта может также иметь дополнительные приложения (например, платежные, идентификаци онные, медицинские), непосредственно с предоставлением и учетом льгот не связанные.
Рис.1. Состав информации на социальной карте.
Рис.2. Состав задач, реализуемых с использованием социальной карты.
Технология дает возможность одновременно работать и с федеральными, и с региональными льготами и при этом безболезненно, без необходимости перевыпуска карт адаптируется к изменениям законодательства в области социальной поддержки населения. При этом социальные карты реально экономят бюджетные деньги: защищают транспортников от «зайцев», сокращают необоснованные денежные выплаты и так далее. Держателям социальных карт могут предоставляться скидки при приобретении товаров – а это не просто сэкономленные деньги, это важный элемент социальной политики. Тем не менее, в широком масштабе системы на базе использования социальных карт созданы не были, что усложнило и без того непростую ситуацию.
Государственная политика по монетизации федеральных льгот позиционируется как последовательная, направленная на создание простой и прозрачной системы адресной финансовой поддержки определенных категорий населения и доведение ее до жителей. Сохранится ли в этих условиях потребность в социальных картах?
В настоящее время часть льгот заменяется денежными выплатами, а часть льгот остается в натуральной форме. При этом, естественно, сохраняется мотивация использования социальной карты жителя:
1. для контроля наличия соответствующих прав у граждан при получении социальной услуги;
2. для учета объемов социальных услуг, оказанных гражданам, и последующего расчета расходов, возмещаемых государством организации, оказавшей эти услуги;
3. для учета объемов социальных услуг, оказанных гражданам, и последующего расчета компенсаций, возмещаемых государством гражданам.
После завершения государственной реформы по замене федеральных льгот денежными выплатами и компенсациями исчезает ряд функций социальной карты. Однако после завершения государственной реформы по замене льгот денежными выплатами и компенсациями остаются определенные категории граждан, получающие денежные выплаты для полной или частичной компенсации своих расходов на получение той или другой услуги. Нельзя забывать и о том, что оказание социальной помощи населению было и продолжает оставаться важным элементом социальной политики как федерального, так и регионального уровня. Поэтому полная монетизация федеральных льгот не перечеркивает возможности предоставления на региональном уровне определенных видов социальной помощи в натуральной форме. Об этом свидетельствует и существующая в регионах практика.
Ряд регионов, в том числе Москва и Московская область практически сохранили натуральные льготы на транспорт. В Московской области 26 льготных категорий жителей имеют право на бесплатный проезд на общественном транспорте Москвы и Московской области. Это – 1,6 млн. человек или 25% населения Московской области.
Необходимость учета объемов услуг, оказанных московским и подмосковным льготникам московскими и подмосковными транспортными организациями, для взаиморасчетов между субъектами Российской Федерации является мощным стимулом создания автоматизированных систем учета с использованием совместимых транспортных или социальных карт.
Таким образом, социальная карта после завершения государственной реформы монетизации льгот будет востребована и сможет являться региональным электронным документом, подтверждающим права жителя на социальную поддержку, в том числе права на все положенные ему Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации выплаты и денежные компенсации.
Однако просто выпустить и раздать всем гражданам карты – еще не решение проблемы. Вопросы централизованного учета всех получателей социальной помощи, поддержки в актуальном состоянии перечня видов социальной помощи, предоставляемой каждому имеющему на это право гражданину, своевременной корректировки этих данных являются чрезвычайно сложными.
В настоящее время проблемы внедрения технологий пластиковых карт, а, следовательно, и реального решения комплекса задач социальной защиты и монетизации льгот, в значительной части лежат в области методологии.
1. Необходимо выполнить работу по гармонизации нормативных актов и системы положений о социальной помощи, включая документы, принятые органами власти всех уровней.
2. Важной задачей является формирование в регионах доступных населению через Интернет информационных ресурсов для получения всех необходимых справок по предоставлению социальной помощи.
3. Следующая методологическая проблема состоит в обеспечении действительной персонификации предоставления социальной помощи. Необходимо учесть возможность смены фамилии, имени, отчества, обеспечив непрерывность предоставления социальной помощи несмотря на то, что удостоверяющие права документы были оформлены на прежние данные о человеке.
4. Нужно обеспечить оперативное открытие социального счета при возникновении оснований для получения социальной помощи и оперативное решение вопроса о закрытии счета при смерти получателя социальной помощи. Своевременность, оперативность учета позволяет резко сократить необоснованные выплаты, которые в ряде случаев составляют до 30% от всего объема выплат. Это значит, что большее количество денег можно будет направить на обеспечение действительно важных социальных потребностей граждан.
5. Нужно решить вопрос о том, в каких случаях гражданин может уполномочить кого-либо использовать его социальную карту. Для этого важно методологически точно разграничить случаи, в каких нужна четкая персональная идентификации получателя социальной помощи, а в которых достаточно наличия только смарт-карты.
6. Другой вопрос – как лучше организовать выдачу карт, как исключить возможное в некоторых случаях дублирование, как восстанавливать карту при ее утрате, как, наконец, обеспечить защиту от «недобросовестного получателя».
7. Необходимо также обеспечить «гармонизацию» транспортных социальных услуг при пересечении гражданами границ регионов, обеспечить возможность реализации целого ряда региональных социальных услуг жителю региона, когда он находится в другом регионе.
Перечисленные проблемы будут существенно влиять на облик будущей информационной системы региональных социальных карт. В основе такой системы должна лежать единая государственная система персонального учета граждан на основе данных ЗАГСа и паспортно-визовой службы (АС государственного регистра населения).
Эффективное использование региональных социальных карт возможно только в том случае, если они опираются на региональный социальный регистр населения, содержащий информацию о всех жителях субъекта Российской Федерации, имеющих право на получение социальной помощи в соответствии с действующим законодательством. Создание региональных социальных регистров позволит обеспечить органы государственной власти и местного самоуправления актуальной и достоверной информацией о населении, имеющем право на получение социальной помощи, улучшить социальное и информационное обслуживание граждан, создать основу для интеграции информационных ресурсов социальной сферы, обеспечить автоматизированный информационный обмен в сфере социальной защиты населения. Поскольку предоставление социальной помощи должно быть непрерывным на территории России, должно быть обеспечено межрегиональное информационное взаимодействие социальных регистров. Важную роль в формировании и ведении региональных социальных регистров должно играть создание государственного регистра населения Российской Федерации, содержащего основные регистрационные (паспортные) данные граждан. Актуализация региональных социальных регистров посредством региональных сегментов государственного регистра населения позволит обеспечить необходимую достоверность и полноту содержащихся в них данных.
Ближайшие цели создания ГАС «Социальная карта» указаны на рисунке 3.
Рис. 3. ГАС «Социальная карта».
Еще одна задача связана с тем, что значительная часть населения, в том числе нуждающихся в социальной помощи, проживает в сельской местности, в малых и средних городах России. Эти территории отстают от продвинутых промышленных центров по уровню обеспеченности средствами телекоммуникаций, по использованию современных информационных технологий. Поэтому реализация программ развития сельской связи, информатизации муниципальных образований также является важнейшей составляющей обеспечения линии на адресную социальную помощь и монетизацию льгот.
При решении упомянутых задач неизбежно возникнет потребность в привлечении дополнительных информационных технологий, развитии инфраструктуры, финансовых затратах для обеспечения всего комплекса работ. Эти задачи на этапе создания системы могут быть решены на основе включения программы «Социальная карта» в состав работ ФЦП «Электронная Россия», на этапе эксплуатации – путем аутсорсинга.
В различных регионах страны уже получены эффективные решения по внедрению социальных карт. В качестве примера можно назвать «Социальную карту москвича», «Карту горожанина» в Санкт-Петербурге, «Социальную карту жителя Самарской области» и другие. Однако, если региональные решения будут несовместимы, достижение полноценного эффекта будет невозможно. Создавать единую для страны ГАС «Социальная карта» целесообразно, опираясь на унифицированные региональные решения. А для этого региональные проекты должны осуществляться под единым методическим руководством на основе мероприятий ФЦП «Электронная Россия».
Привлечение ресурсов ФЦП «Электронная Россия» позволит не только эффективно решить задачу создания региональных социальных карт, но и сделать эти карты общероссийскими, обеспечить возможность предоставления социальной помощи на всей территории России для каждого имеющего на это право гражданина.
В начале 2005 года ряд регионов обратились в Федеральное агентство по информационным технологиям с просьбой оказать методическую и организационно-техническую помощь в создании систем социальных карт, с учетом имеющегося положительного опыта и необходимости создания равных условий для обеспечения прав льготников на всей территории России.
19 января 2005 года Федеральным агентством по информационным технологиям было проведено совещание по данному вопросу с участием представителей заинтересованных ведомств, организаций и регионов. В результате проведенных обсуждений подтвердилась актуальность этой темы и необходимость единого подхода при подготовке и внедрении организационно-технических решений.
На совещании приняты решения:
В настоящее время заинтересованность в реализации в регионах этого проекта выразили более 50 субъектов Российской Федерации.
Руководители 28 регионов направили в Росинформтехнологии письма с предложениями о внедрении в этих регионах пилотных проектов систем социальных карт.
В феврале 2005 года в рамках заседания Оргкомитета Совета главных конструкторов информатизации регионов Российской Федерации (СГК) в г. Саранске был проведен круглый стол «Основные направления создания и результаты внедрения в регионах социальных карт жителей». На заседании обсуждались вопросы создания общероссийской социальной карты, имеющийся в регионах опыт и возможные подходы к решению этой проблемы, необходимость создания единой для страны ГАС «Социальная карта», обеспечивающей межрегиональное взаимодействие региональных систем и равные условия для обеспечения прав льготников на всей территории России. В решении этого заседания была отмечена целесообразность максимальной активизации реализации технологически совместимых проектов «Социальная карта» в субъектах Российской Федерации и необходимость организации специализированной секции по проблеме социальных карт в рамках СГК.
Первоочередные задачи создания системы ГАС «Социальная карта» указаны на рисунке 4.
Рис. 4. Первоочередные задачи создания ГАС «Социальная карта».
Монастырская Наталья Тихоновна - Директор Научно-методического центра региональной информатизации ВНИИПВТИ, кандидат экономических наук.
Братухин Павел Иванович - Заместитель директора ВНИИПВТИ, доктор технических наук.
© Информационное общество, 2005, вып. 2, сс. 27-31.