Московская городская законодательная база по-прежнему отстает от современного уровня развития информационных технологий в столице. По-прежнему в отрасли ИКТ сохраняется большое количество административных барьеров, что понижает в целом ее конкурентоспособность.

По-прежнему отсутствует системный подход в принятии нормативных актов, а нормативно-правовая база представляет собой лишь набор документов различного уровня. В первую очередь – это акты исполнительной власти, постановления правительства, принимавшиеся в разное время, поэтому отсутствует единая понятийная юридическая база – каждый новый законодательный проект предлагает все новую и новую терминологию, добавляя лишь путаницу в трактовку законодательных инициатив.

Информатизация в городе Москве как субъекте Российской Федерации в значительной степени регулируется федеральным законодательством России, включающим достаточно большое число законодательных и иных актов. К ним можно отнести федеральные законы базового характера «О связи», «Об информации, информатизации и защите информации», а также закон «Об участии Российской Федерации в международном информационном обмене». В то же время упомянутые законы и иные законодательные акты Российской Федерации, принятые довольно давно (в начале 90-х годов), до сих пор не приведены в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и практически не учитывают тех фундаментальных изменений, которые произошли в информационной сфере в последнее время. Это усугубляет низкую эффективность правового регулирования информатизации на федеральном уровне.

Однако позитивные сдвиги уже налицо. По инициативе Московской городской Думы совместно с Правительством Москвы был разработан фундаментальный, на наш взгляд, закон «Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы». В его подготовке принимали участие все подразделения Правительства Москвы, экспертные сообщества, он прошел очень тщательное обсуждение и в 2001 году был принят. Этот закон является базой для развития всех иных нормативных документов. Впервые для московского законодательства, а отчасти – и для российского, было введено понятие информационного ресурса как объекта собственности города. Закон регулирует взаимоотношения между собственником, оператором и пользователем информационных ресурсов, регулирует вопросы доступа к информационным ресурсам, наконец, этот закон закладывает основы работ и управления в области информатизации.

Тот же 2001 год ознаменовался еще одним чрезвычайно важным документом – речь идет о Распоряжении Мэра Москвы № 715 «О разработке Комплексной программы движения Москвы к информационному обществу». Этим распоряжением была утверждена Концепция движения Москвы к информационному обществу – также фундаментальный документ, разработанный Правительством, Московской городской Думой и всеми иными участниками городского информационного процесса. В развитие Концепции движения Москвы к информационному обществу 13 мая 2003 года Правительство Москвы утвердило программу «Электронная Москва», а 9 июля этого же года Московская городская Дума приняла Закон города Москвы «О Городской целевой программе “Электронная Москва”». Утверждение новой масштабной программы в качестве закона придало ей дополнительный политический импульс и обеспечило дополнительную стабильность ее участникам. Принятием Закона города Москвы был дан окончательный старт превращению столицы в информационный город будущего.

Новая программа относится к числу комплексных программ технической и социальной направленности и рассчитана на пять лет с возможным последующим продолжением. Как и многим другим столичным проектам, «Электронной Москве» свойственны размах, широта поставленных задач и четкое понимание направляющей роли городских властей. Эта программа подводит итог работы по созданию информационных баз и создает условия для интеграции всего того, что появилось в городе за последнее десятилетие. Неоднократно предпринимавшиеся попытки сформировать единое электронное пространство и организовать обмен информационными ресурсами выявили необходимость разработки нового системного подхода. Задачи совершенствования управления, в том числе устранения административных барьеров, потребовали автоматизации целого ряда процессов. Из всего этого следовало, что город остро нуждается в программе информатизации нового поколения, ориентированной на реализацию приоритетов современного этапа движения к информационному обществу. Такой программой стала «Электронная Москва», призванная обеспечить прежде всего расширение возможностей получения информационных услуг населением и предпринимательскими структурами.

В бесспорно положительных процессах информатизации города «Электронной Москве» отводится особая роль. Программа является по сути своей социальной, и не только потому, что главные преимущества ее практического воплощения испытают на себе граждане столичного региона. Она призвана решить сложную общественно-политическую задачу – создание социальнопсихологической модели поведения члена информационного общества, выявление точек и методов воздействия, которые обеспечат нормальную адаптацию и комфортное существование человека в новых условиях. «Электронная Москва» социальна еще и потому, что ее выполнение требует социального партнерства, то есть скоординированных усилий органов государственного управления, структур гражданского общества и бизнеса. Такая позиция авторов программного документа нашла одобрение не только на государственном уровне, но и была широко поддержана всеми слоями населения. Это подтвердили результаты общественного обсуждения в интернете – за два неполных месяца в «Электронную Москву» было внесено более 100 дополнений.

Нас волнует то, что многие процессы, протекающие в сфере новых компьютерных технологий, развиваются быстрее, чем реализуются возможности их правового регулирования. Поэтому в рамках программы «Электронная Москва» должен быть разработан и реализован план мероприятий по созданию полноценной нормативно-правовой базы движения города к информационному обществу. Основными задачами, в данном случае, являются систематизация и кодификация всей действующей нормативной базы города, создание единой терминологической базы нормативных документов, регулирующих отношения в области информатизации, телекоммуникаций и связи, устранение противоречий с федеральными законами. Это одна из тех опасностей, которая нас подстерегает: федеральное законодательство меняется, и в случае, если московские законы или иные правовые акты входят в противоречие с федеральными законами, то они могут быть отменены судом или опротестованы прокуратурой.

Чрезвычайно важным является также выявление неэффективных законотворческих норм в законодательстве и в нормативной базе Москвы и пробелов в московском законодательстве. Для эффективной реализации отдельных разделов программы «Электронная Москва» нам потребуются новые законодательные и нормативные акты. В частности, уже сейчас Правительство Москвы и Московская городская Дума приступают к разработке городского закона «О телекоммуникациях и средствах связи города Москвы» – это будет базовый документ для развития телекоммуникаций, телевидения и средств связи.

В Москве уже действует закон «О кабельном телевидении», принятый еще в 1998 году. Для своего времени это был очень новаторский и эффективный закон, доказавший свою полезность для города. Но в настоящее время он в какой-то степени устарел – жизнь меняется, развиваются средства связи и вместе с ними должно развиваться законодательство. Безусловно, мы сейчас подошли к этапу, вызывающему необходимость принятия новой редакции закона «О кабельном телевидении». Эта задача также будет решена в рамках программы «Электронная Москва».

В первом чтении городской Думой принят закон «О гарантиях прав граждан на информацию о деятельности органов государственной власти города Москвы». В соответствии с федеральным законодательством и законодательством столицы жители Москвы, иные граждане имеют конституционное право на информацию о деятельности и решениях органов власти. Применительно к решениям органов власти города Москвы, содержащимся в соответствующих правовых актах городского уровня, указанное право требует законодательного закрепления. В настоящее время нормы, относящиеся к реализации права на информацию о городских правовых актах, разрозненно содержатся в нескольких нормативных документах разного уровня. Отсутствие законодательного закрепления порядка обеспечения доступа граждан к правовым актам города Москвы вынуждает их использовать в качестве единственно возможного источника информации платные правовые базы данных, распространяемые коммерческими организациями. Новый закон регулирует доступ граждан к электронным версиям законодательных и правовых актов. На наш взгляд, этот закон действительно создаст вот ту самую «прозрачность» власти, о которой сегодня много говорят, и поможет эффективному и быстрому взаимодействию граждан с властью – избирателей с депутатами и Правительством.

Еще одна задача – нормативное обеспечение взаимодействия граждан с властью. Если мы хотим, чтобы наши избиратели-москвичи пользовались информационными технологиями для взаимодействия с властью, если мы хотим, чтобы власть получила возможность оперативно реагировать на такие обращения, то нам необходимо во многом менять существующую в настоящее время нормативную базу, регулирующую переписку граждан с властью, контроль тех или иных поручений, прохождение тех или иных документов. В настоящее время вся эта нормативная система основана, как правило, на бумажном документообороте. Нам необходимо уже сегодня внедрять элементы электронного документооборота, в первую очередь, во взаимодействие граждан с властью.

Уже несколько лет в Москве пытаются реализовать проект по созданию системы электронных госзакупок. Традиционные методы взаимодействия участников выполнения городского заказа вызывают большое число сбоев, ошибок, потери информации, что сказывается на качестве и сроках его выполнения. Платформы ИКТ принципиально меняют рынки и проявляются формы новой экономики – электронное ведение бизнеса. Внедрение системы обеспечения городских закупок в виде законченного программно-технического комплекса позволит снизить различные издержки, связанные с осуществлением процессов закупки продукции для городских нужд. Автоматизация большинства процессов системы и осуществление всего цикла сделки в электронном виде приведут к повышению прозрачности закупок, в результате чего снизится возможность хищений и усилятся возможности контроля. Для органов власти экономический эффект внедрения системы выразится в экономии бюджетных средств за счет большего числа участников торгов, усиления конкуренции и более объективного выбора потенциальных поставщиков, предлагающих лучшие условия.

Основным препятствием использования возможностей ИКТ является закон города Москвы «О городском заказе», в основе которого лежит сугубо бумажная технология. Поэтому на повестке дня стоит вопрос о необходимости принятия специального законодательного акта, регулирующего электронные торги, электронную торговлю, систему государственных закупок с использованием информационных технологий. На наш взгляд, это поможет сэкономить бюджетные средства и даст новые возможности для бизнеса. С помощью такого законодательства система госзакупок на средства столицы станет более прозрачной и тем самым – более открытой для всех форм собственности и для всех участников предпринимательского сообщества Москвы и России.

Безусловно, программа «Элек-тронная Москва» и Закон «Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы» потребуют формирования серьезнейшей нормативной базы, связанной с регулированием прав собственности на информационные ресурсы. Как было сказано выше, в Закон «Об информационных ресурсах» введено понятие ресурса как объекта собственности. В связи с этим сейчас необходимо разработать целую систему нормативных документов Правительства Москвы, его департаментов, связанных с регистрацией, учетом, оценкой информационных ресурсов, их постановкой на баланс, определением права доступа к ним, платных тарифов на использование тех или иных информационных ресурсов. Это, безусловно, поможет создать эффективную систему управления информационными ресурсами, более того, это принесет, на наш взгляд, дополнительные доходы в городской бюджет.

Говоря о таком специфическом объекте нормативного регулирования как информационные отношения, нельзя не отметить принципиальную возможность, а в ряде случаев и насущную необходимость установления норм и правил, применимых к информационным процессам, путем санкционирования уже сложившихся норм неюридического характера (в частности, правил и регламентов организаций, участвующих в процессах создания, обработки и использования информации), а также норм организационно-технического характера. В условиях перехода к информационному обществу применение подобных норм «общественного» характера не только происходит на практике, но и должно быть легализовано (узаконено).

Требуют законодательного регулирования взаимоотношения, связанные с интеллектуальной собственностью. Это очень сложный вопрос, но им обязательно придется заниматься.

Отдельная проблема – регламенты взаимодействия различных информационных систем. Все информационные системы, создающиеся в городе, должны иметь возможность взаимодействовать между собой, должны быть совместимы друг с другом. Для этого также потребуется специальная нормативная база. Разумеется, нас не может не волновать нормативное обеспечение защиты информации и информационных ресурсов. И здесь также уже есть у города определенные наработки в нормативной базе, но их необходимо расширять и развивать.

Важным аспектом является нормативное обеспечение совместимости между разрабатываемыми в Москве системами и информационными системами, создаваемыми в рамках ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 годы)». Отсутствие общероссийских рекомендаций и стандартов, обеспечивающих информационный обмен и совместимость создаваемых систем должно компенсироваться городскими нормативными актами, а в случае недостаточности их статуса, вноситься в форме соответствующих предложений в органы Российской Федерации, регламентирующие деятельность в соответствующей отрасли.

В России активно ведется работа по реализации программ, аналогичных ГЦП «Электронная Москва», в других регионах. Необходимо направить усилия на обеспечение взаимодействия и совместимости московских городских систем с информационными системами других региональных программ по развитию и использованию ИКТ, таких как «Электронный Санкт-Петербург», «Электронный Алтай» и других.

Особо следует обратить внимание на работу с федеральным законодательством. Огромное количество вопросов, интересующих нас в области информатизации, регулируется только федеральными законами. Мы должны принимать это как данность и активно работать с федеральными законодателями для выражения нашей позиции и нашего мнения. Никто не будет оспаривать, что именно Москва в настоящее время является локомотивом развития информационного общества в России, и, таким образом, мнение Москвы, мнение информационного сообщества Москвы должно быть услышано нашими федеральными коллегами.

Приведем один лишь пример. Отдельная большая проблема – это обеспечение работы с персональными данными. Управление таким мегаполисом как Москва невозможно без создания серьезных, мощных информационных систем по учету населения. Но до сих пор не принят имеющий первостепенное значение для информационной безопасности граждан федеральный закон «О персональных данных», а ведь без этого закона не может эффективно развиваться система работы с данными о населении ни в России, ни в Москве. Проблема законодательного обеспечения создания электронной базы данных жителей мегаполиса уже обсуждалась на одном из заседаний Общественного экспертного совета Московской городской Думы по вопросам развития информационного общества. Думаем, что мы можем выступить инициаторами скорейшего принятия закона, который бы помог эффективно работать с персональными данными, в то же время учитывая и информационные интересы самих граждан, и их права на защиту информации о персональных данных.

Очень много вопросов, проблем, тематических направлений, где необходимы законодательные решения. Мы надеемся, что в реализации поставленных задач примут активное участие Координационный и Экспертный советы программы «Электронная Москва», различные подразделения городского Правительства – прежде всего Правовое управление и Центр законотворчества Правительства Москвы. Со своей стороны выражаем уверенность, что Московская городская Дума и ее Общественный экспертный совет по вопросам развития информационного общества готовы принять активнейшее участие в разработке нормативной базы, связанной с реализацией и развитием программы «Электронная Москва» и становлением информационного общества.

Эта база призвана служить обеспечению прав граждан, созданию новых услуг для москвичей и развития бизнеса, повышению эффективности и прозрачности власти. Вообще все, что мы делаем в рамках «Электронной Москвы», мы делаем для москвичей. Наша главная цель – улучшение жизни людей, и законодательная база должна способствовать достижению этой цели. Мы уверены, что в недалеком будущем Москва станет информационным городом с новым качеством городской среды обитания, городом, который выведет российскую столицу на лидирующие позиции в масштабах всей планеты.

Хохлов Юрий Евгеньевич - Первый заместитель Генерального конструктора Городской целевой программы «Электронная Москва», Председатель Общественного экспертного совета Московской городской Думы по вопросам развития информационного общества