Каждый новый проект – это своего рода провокация с благими намерениями. Реализация проектов по созданию «Социальной карты жителя территории», по сути, действительно предполагает пользу народу и, таким образом, находится на магистральном направлении движения нашего общества и государства. А значит, эти проекты обоснованы и востребованы и просто не могут не делаться.
Неизбежная провокация с благими намерениями – что же от нее ждать и как превратить в реальный инструмент управления, механизм персональной коммуникации гражданина и государства?
Социальный контракт
Эта перестройка, как видят ее чиновники и депутаты, должна вывести отношения на уровень персонального контракта гражданина с властью региона, а «овеществление» такого контракта должна обеспечить социальная карта. С точки зрения социальной и политической, социальная карта – это инструмент трансформации общественных отношений, инструмент для приведения в соответствие красивых, ориентированных на благо граждан принципов социальной политики и реальной практики работы органов государственной власти.
Введение такой социальной карты позволит гражданину реализовывать свои права с новым качеством – самостоятельно, с удаленным доступом, минимальным участием чиновников, и, главное, с гарантией получения услуг и возможностью контролировать их качество.
Таким образом, первая причина роста интереса к проектам типа «Социальная карта» – необходимость выстраивания новой логики и новых механизмов взаимоотношений граждан и государства в конкретном регионе, осознанная руководством региона.
Из транзакционного характера использования карты следует третий аспект «выгодности» – возможность подробного контроля. Системы, обслуживающие незаметно для гражданина его карту, ведут подробный архив – историю всех операций, совершенных с ее помощью. Благодаря этому можно с любой степенью детализации проследить историю выполнения обращения, оценить реакцию каждого участника процесса оказания услуги. И, если обмен информацией между системами имеет юридически значимый характер, обосновать предъявление претензий на основе этого архива. Причем с технической точки зрения возможность контроля можно предоставить как чиновнику, так и гражданину (например, через информационные киоски или порталы, обеспечивающие работу с системами, хранящими эти архивы).
Если услуга не может быть запрошена автоматически, то есть, если она недостаточно регламентирована или недостаточно развита технологическая база для такой автоматизации – потребуется визит гражданина к чиновнику. Карта здесь тоже может пригодиться, но ее использование будет иметь вспомогательный характер.
Если оказание услуги не требует подтверждения прав, карта не нужна. Примером такой услуги является предоставление информации о графике работы госорганов. Такая информация может быть размещена на сайте в открытом доступе, и для ее получения карта не потребуется. А вот работа «виртуальных приемных», открытых сейчас на многих официальных сайтах госорганов, приобретет более упорядоченный юридически характер, обращение в такую приемную должно сопровождаться ЭЦП, автоматически прикладываемой при использовании карты.
Итак, основные возможности карты:
Но технически реализация такой системы очень сложна, поэтому пока что подобные решения носят скорее экспериментальный характер.
Применение в коммерческом секторе
Примерами наиболее распространенных платежных систем являются международные Visa, MasterCard, российская «Золотая Корона».
При этом карта, как правило, является собственностью банка, но использовать ее можно уже не только в собственных банкоматах и отделениях банка, но и в большом количестве организаций, подключенных к данной платежной системе.
По своему назначению это традиционные банковские карты, обеспечивающие управление счетом. Иногда такие проекты приобретают социальную окраску – например, в городах, где есть градообразующие предприятия, «зарплатная карта» де-факто становится картой жителя, и на ней могут размещаться, помимо банковских, дополнительные приложения – например, транспортные (проездные).
Неудобство такой схемы заключается в том, что карта является собственностью банка, и органы соцзащиты, интересующие нас в этой статье, не могут произвольно модифицировать свои приложения и информацию, находящиеся на этой карте (в связи со сменой статуса граждан, например). Что еще более важно – при использовании такой карты для работы с персональными данными граждан, являющимися конфиденциальной информацией, органы соцзащиты будут предъявлять соответствующие требования ко всей системе организаций, задействованных в их обслуживании – банкам, платежной системе. Очевидно, что сложная и масштабная – фактически, всемирная – карточная платежная система не способна оперативно приспосабливаться к требованиям органов социальной защиты какого-то региона России. Поэтому социальный характер таких проектов – явление временное, его можно рассматривать как попытку отработки технологии применения карт вне платежной системы.
Вариантом являются клубные карты, которые определяют доступ не к скидкам, а к услугам в натуральном выражении: доступ в клуб – и в помещение, и в сообщество. Клубная карта более персонифицирована, нежели дисконтная.
Для нас интересен факт выделения с помощью карты некоторой категории граждан и предоставления им особых услуг – специальных скидок или прав, иногда в персонифицированном варианте.
Широко распространенные примеры использования таких карт – доступ на территорию, в здание и его отдельные помещения, доступ в столовую, иногда с учетом использованных обедов и т.п.
Совмещение с банковской картой
Благодаря этому возможно многоцелевое использование карты как в качестве «социальной карты», «карты гражданина», «карты льготника», «карты учащегося» и подобных им, так и в качестве банковской платежной карты – для управления своим счетом в банке.
Когда появляется физический объект, представляющий собой как бы синоним всего набора обязательств, ожидания от использования этого набора могут сильно отличаться от конкретных возможностей – создается своего рода мифологема «социальной карты» как волшебного средства, панацеи, решения всех проблем коммуникации, организации обслуживания, учета и т.п.
Появление такого мифа связано с тем, что понятие «социальный» можно справедливо отнести ко всей деятельности государства – и словосочетание «социальная карта» даже у профессионалов вызывает желание сделать ее максимально социальной, реализовать на ней весь возможный набор услуг.
А практика диктует нам, что первые проекты, особенно в первые годы их существования, будут социальными в очень ограниченном смысле – смогут обеспечивать предоставление одной, двух, трех услуг. Такое развитие хорошо видно сегодня на примере города Москвы, где проект «Социальная карта» успешно развивается, выпущено более миллиона карт, но в него вложено такое количество административных, финансовых и других ресурсов, которое трудно себе представить в других регионах.
Итак, широкое правовое поле отношений гражданина и государства определяет как большой спектр возможностей «социальной карты» как интерфейса взаимодействия, так и большую (по сравнению с корпоративными проектами) организационную и правовую сложность реализации.
Деперсонализация обязательств является следствием того, что для человека – держателя карты стороной, с которой он общается, является не физическое и даже не юридическое лицо, а государство. Разумеется, договорные взаимоотношения осуществляются с юридическими лицами, а непосредственные контакты – с людьми, но взаимные обязательства у человека существуют с государством в целом. Если ограничиться рамками ведомства, ситуация будет похожа на корпоративную – пришел в магазин, предъявил карту, и независимо от названия магазина и личности продавца купил товар. Технически разницы с государственным проектом вроде бы нет – пришел на прием, предъявил карту, получил льготу.
Но механизм обратной связи в бизнесе работает через суд, для человека магазин – это не «свое». А собес, поликлиника или пенсионный фонд – это «свое», это не продавец, который может отказать в обслуживании, а нанятый мной в косвенной форме чиновник, мой сотрудник, мой подчиненный – в рамках утвержденных регламентов обслуживания.
Поэтому деперсонализированные обязательства государства по оказанию услуг гражданам при использовании карты повлекут необходимость автоматизации обратной связи, чего нет в корпоративных проектах (по крайне мере, для них это не является неотъемлемым свойством).
Территориальный характер карточных «государственых» проектов отчасти уже был затронут при описании банковских карт. Слово «государственный» стоит в кавычках, так как карточные проекты на сегодня реализуются на различных уровнях государственного устройства:
Выполняются также методические проработки как в части рекомендаций по созданию региональных систем, так и в части требований к ним с точки зрения создания единой российской системы, связывающей региональные проекты.
На региональном уровне осуществляется основная работа, так как по существующему распределению полномочий между уровнями власти задача обеспечения социальной защиты населения возложена на структуры регионального подчинения – министерства и департаменты социальной защиты или аналогичные ведомства. Они выступают центрами ответственности за оказание услуг гражданам, но, разумеется, в процессе оказания услуг взаимодействуют с большим количеством ведомств федерального (МВД, Миграционная служба, Минюст, Минобороны, Минздрав РФ и его подведомственные организации – Пенсионный фонд, ФОМС, ФСС), регионального (министерства здравоохранения, фармацевтические службы, ЗАГСы, министерства образования и т.п.) и муниципального (ЖКХ) подчинения.
По оценкам самих чиновников, на региональную «соцзащиту» приходится около 80% обязанностей в сфере социального обеспечения гражданина. Естественно, это определяет ключевую роль органов соцзащиты в проектах «социальной карты».
Здесь надо отметить, что правильнее говорить не «социальная защита», адресуясь к определенным категориям людей, нуждающихся в защите, а «социальное обеспечение», так как через органы социального обеспечения сегодня осуществляется взаимодействие государства с гражданами в социальной сфере в целом – оплата льгот ЖКХ, льготы студентам, молодым семьям и т.п.
Кроме того, в масштабе региона такие проекты оптимально реализуемы с точки зрения управления. Управление в масштабе региона – субъекта РФ – имеет статус государственного управления, что позволяет вводить законодательные акты необходимого уровня. С другой стороны, создание всероссийского карточного проекта без уже работающих региональных выглядит утопией.
Итак, реализация социальной политики государства через органы власти регионального подчинения определяет идеологическую и организационную основу проектов «социальных карт».
Основу таких проектов заложили проекты в Москве, республике Чувашия, сейчас реализуется вторая волна – идут более сложные и комплексные проекты в Свердловской области, Ханты-Мансийском автономном округе – Югра, готовится крупный проект в Санкт-Петербурге.
Надвигается и третья волна, в которой примут участие более 20 регионов – отчасти эта волна связана с успехом первых проектов, проработкой комплексного подхода вторых и наличием методической и организационной базы, а главное инициативы федеральных структур (МЭРиТ, ФАИТ Минсвязи).
На муниципальном уровне проекты выглядят наиболее легкими в реализации, но в силу описанных выше причин (компетенция социального обеспечения принадлежит региональному уровню власти) они либо носят пилотный характер в рамках подготовки проектов регионального уровня, либо технологически опираются на зарплатные проекты (когда есть градообразующее предприятия) с добавлением сервиса местного масштаба, либо реализуют задачи, связанные с ЖКХ (например, оплата счетов) или транспортом.
Проекты муниципального уровня, безусловно, дают ценный опыт в части отработки подходов к реализации и выявлению активных, заинтересованных сторон и людей. Но при старте регионального проекта муниципальные должны быть в него интегрированы, и ему, по сути, подчинены.
На сегодняшний день такие проекты выполняются или выполнены в нескольких городах – в их числе Новосибирск с развитой составляющей ЖКХ, Челябинск с сильной транспортной составляющей, Сургут, Железногорск.
Вне зависимости от уровня такие проекты носят четко выраженный территориальный характер, поскольку взаимные обязательства гражданина с РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием определяются, в первую очередь, фактами его гражданства (гражданин – это субъект, с которым строит отношения государство) и регистрации (именно регистрация на территории является основанием для вступления во взаимоотношения с органами власти и местного самоуправления).
Более того, принцип территориальности определяет и фигуры, ответственные перед гражданином за оказание ему государственных услуг, – это Президент РФ, губернатор и мэр. Карта становится физическим выражением локального контракта гражданина с президентом, губернатором и мэром, основанного на Конституции и всем корпусе законодательства, но локализованного условиями выдачи и обращения социальной карты.
Сегодня процесс межведомственного взаимодействия с точки зрения сроков обращений и ответов оперирует днями, неделями и даже месяцами. Нормальный срок рассмотрения обращения гражданина – месяц, 2 недели. За то, чтобы рассмотреть обращение за неделю, часто берется плата, а уже о часах вообще говорить не приходится. Появление карты – угроза для всей этой системы. Не для сотрудников и чиновников как таковых – мы с большим уважением относимся к государственным служащим, к их тяжелой и часто самоотверженной работе, – а для системы в целом, где все документы, регламенты, инструкции предполагают работу в этих масштабах времени.
Карта провоцирует человека задать вопрос – если я распоряжаюсь счетом в реальном времени, практически не ожидаю оказания услуги, почему бы эту технологию не использовать в отношениях с государством?
Это как раз тот случай, когда развитие технологии создает условия и даже необходимость существенной перестройки всей системы управления.
Если этого не делать, гражданин будет справедливо подозревать государство в нежелании открывать больше информации, оказывать все обещанные услуги. Если раньше можно было говорить о невозможности такой оперативной работы, после успеха корпоративных проектов этот аргумент не действует.
Итак, граждане требуют от государства привычного уровня услуг, который предполагает организацию автоматического взаимодействия ряда организаций и ведомств в процессе обработки карточных «вызовов».
С другой стороны, каждое ведомство, особенно федерального подчинения, имеет свои приоритеты в «карточных» проектах. Так, миграционная служба делает карту иммигранта, МВД разрабатывает электронный паспорт, Пенсионный Фонд хочет иметь возможность автоматически перечислять пенсии на счета граждан и мог бы с помощью карты обеспечить доступ к персональной информации о состоянии пенсионных счетов.
Очевидно, что функциональность карточного проекта в каждом ведомстве определяется предписанными ему законом обязанностями. С этой точки зрения карта гражданина РФ в строгом смысле слова может быть легитимизирована только организацией, юридически фиксирующей факт гражданства, – МВД. Карта жителя региона – это карта человека, имеющего правовые основания вступить с органами власти региона в некоторые отношения. Это может быть факт регистрации по месту проживания, факт определения органами социального обеспечения по обращению гражданина его прав на получение услуг в данном регионе или что-то еще.
Наполнение понятия «социальная карта» может отличаться от региона к региону, но, очевидно, что при реализации любого территориального проекта, который мы считаем базовым для понятия «социальная карта», необходимо выстраивать взаимоотношения с проектами структур федерального подчинения как в плане взаимодействия информационных систем, так и в плане согласования собственно карточных реализаций – либо их совмещения на одном носителе, либо иных способах согласования.
Рис. 1. Единое информационное пространство органов государственной власти и местного самоуправления.
Генеральным подрядчиком по итогам проведенного в конце 2004 года конкурса стала компания Хост (Екатеринбург), на субподряде у которой работают Корус (Екатеринбург), СКБ Контур (Екатеринбург) и компании Систематика и АНД Проджект, входящие в холдинг НКК (Москва, Санкт-Петербург). На нас, то есть на специалистов компании Систематика и АНД Проджект, возложена задача создания Социального регистра населения, а также прикладной части Информационной системы МИЦ (Межведомственного информационного центра) - системы класса СПУН.
Заказчиком является Правительство области.
Состав крупных подсистем проекта:
Основные принципы:
Оригинальные данные, собираемые ведомствами в соответствии со своими полномочиями, как и до создания системы, хранятся в ведомственных базах.
Формирование реестра таких идентификаторов осуществляется по заявительному принципу – гражданин подает заявление на включение в реестр, предоставляет идентификационные данные, после чего МИЦ обеспечивает согласование ИПД со всеми участниками, предоставление участниками данных для записи на карту и выпуск карты.
Организация-участник также может быть инициатором внесения ИПД гражданина в реестр если имеет на это поручение или соответствующие полномочия. Дополнительные принципы создаваемой системы:
Для этого, в частности, закуплены универсальные информационные киоски, обеспечивающие прием и обработку карт для работы финансовых приложений, доступа к персональной информации и запуска электронных регламентов.
Услуги, оказываемые МИЦ участникам:
Рис. 2. Общая схема работы МИЦ
Рис. 3. Общая схема ИС организации – участника
Рис. 4. Схема организации медицинской информационной системы
Рис. 5. Распределенная схема
Рис. 6. Централизованная схема
Рис. 7. Технологическая организация
Однако, общие принципы организации работ по оказанию услуг едины для всех объектов учета и для всех субъектов взаимоотношений:
Рис. 8. Типы систем электронного правительства
© Информационное общество, 2005, вып. 2, сс. 37-46.