Введение
Освоение современных информационно-коммуникационных технологий позволяет в кратчайшие сроки и при минимальных затратах значительно повысить производительность труда отдельных служащих и государственных служб в целом. Конкретные мероприятия в этом направлении намечены Федеральной целевой программой "Электронная Россия".
Согласно современным принципам построения информационной инфраструктуры организации, взаимодействие государственного учреждения с гражданами, бизнесом и другими органами управления должно быть организовано через информационный портал (порталы), представляющий "единую точку доступа" ко всем необходимым ресурсам.
Объединение ресурсов органа государственного управления в портал имеет следующие существенные преимущества:
soft и, в первую очередь, серверы семейства Microsoft .NET Enterprise Servers во многих случаях являются оптимальным выбором при построении основных типов портальных решений государственных учреждений.
Порталы для "электронного правительства"
Технология прогресса
Российский ИТ- и телекоммуникационный рынок быстро развивается, являясь в нынешних условиях одним из самых динамичных. Услуги электросвязи выросли за год почти на 40%, услуги в области автоматизации и поставки программного обеспечения — почти на 30%, поставки оборудования — на 18%. В 2001 году было продано более 1,8 млн. персональных компьютеров. Согласно данным Министерства Российской Федерации по связи и информатизации, в России 5 млн. владельцев сотовых телефонов и 3,1 млн. пользователей интернета. При этом хотя бы раз пользовалось интернетом более 12 млн. человек.
Вычислительная техника и средства связи прочно вошли в современную жизнь, и удивление вызывает уже не их наличие, а скорее, отсутствие или недостаточно эффективное использование. Уровень компьютеризации российских предприятий и граждан пока ниже, чем в ряде ведущих стран Европы и США, но разрыв постепенно сокращается. А вот ситуация с освоением информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) органами государственного управления стала причиной обоснованного беспокойства российского общества. Дело в том, что грамотное использование ИКТ – самый быстрый и экономичный способ повысить отдачу любой организации. В государственном учреждении компьютеры с соответствующим программным обеспечением (ПО) позволяют:
Развертывание в масштабе всей организации современных информационных решений, включающих информационный портал, коммуникационный "мост" (или, как иногда говорят, "шлюз") между многими информационными источниками, почтовую систему, централизованное хранилище данных и документов, систему управления публикацией материалов, поднимает производительность учреждения в целом еще в несколько раз, обеспечивая, при интенсивном и правильно организованном использовании, окупаемость уже в первый год эксплуатации.
Ряд компаний, и в первую очередь Microsoft, уже предлагает необходимые для построения информационной инфраструктуры современного учреждения программные модули.
Все серверы Microsoft работают под управлением унифицированной операционной системы Microsoft Windows 2000 Server или Microsoft Windows 2000 Advanced Server. Интернет-портал может быть построен на базе Internet Information Services из состава Windows 2000 или, если к нему предъявляются более высокие требования, – на базе Commerce Server 2000. Microsoft Commerce Server является также общепризнанной базой для организации тендеров на закупки и конкурсного распределения ресурсов. Публикация материалов на портале обеспечивается серверным программным продуктом Microsoft Content Management Server 2001. Документооборот реализуется с использованием Microsoft SharePoint Portal Server 2001. Microsoft SQL Server 2000 является общепризнанным лидером по быстродействию среди систем управления базами данных (СУБД) и, что немаловажно для государственного сектора, оперирующего в рамках заданного бюджета, обеспечивает лучшее соотношение цена/производительность при хранении значительных объемов информации. Microsoft BizTalk – сервер интеграции приложений ("шлюз") с мощными графическими средствами проектирования процессов делопроизводства. Microsoft Exchange 2000 – самая распространенная в мире почтовая система для организаций.
Использование информационно-коммуникационных технологий позволяет существенно расширить каналы взаимодействия государства и его граждан, повысить качество этого взаимодействия и способствовать тем самым укреплению гражданского общества, построенного на взаимопонимании, учете интересов каждого и стремлении к общим созидательным целям.
Можно временно отложить внедрение информационных технологий ценой увеличения государственного аппарата, снижения уровня оплаты труда в государственном секторе, ухудшения условий размещения государственных учреждений. Но это поставит под угрозу выполнение многих государственных функций и, в конечном итоге, нанесет существенный ущерб репутации и интересам государства.
Объективных причин откладывать внедрение современных ИКТ в государственном секторе нет. Формальной констатацией этого факта со стороны государства стало создание Федеральной целевой программы "Электронная Россия". Задачей российского бизнеса в связи с этим является помочь органам государственного управления в ее практической реализации.
"Электронная Россия"
Почему Правительство Российской Федерации посчитало нужным разработать и принять Федеральную целевую программу "Электронная Россия" и почему необходимо предпринять самые широкие усилия, чтобы государственные служащие на местах участвовали в ее реализации?
Современные информационные технологии сами по себе не приведут быстро и автоматически к ощутимым социальным результатам. В обществе должно созреть понимание необходимости их использования, а государство должно проявить волю к их освоению. Отражением такой готовности в Российской Федерации стала Федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002—2010 годы)", утвержденная Правительством в январе 2002 года.
Государственными заказчиками Программы являются Министерство экономического развития и торговли (государственный заказчик-координатор), Министерство промышленности, науки и технологий, Министерство по связи и информатизации, Министерство образования, Федеральное агентство правительственной связи и информатизации при Президенте, Российское агентство по системам управления, Российское авиационно-космическое агентство. Координатором реализации ФЦП выступает Минсвязи.
Основными целями Программы являются повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления благодаря внедрению и массовому распространению ИКТ, создание технологических предпосылок для развития гражданского общества благодаря обеспечению прав на свободный доступ к информации, расширение подготовки специалистов по информационным технологиям и квалифицированных пользователей.
Реализация Программы позволит:
Источниками финансовых средств для реализации первого этапа Программы (2002 г.) являются: федеральный бюджет — 3341,1 млн. руб. (50%), средства бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов — 1865,0 млн. руб. (28%), внебюджетные средства — 1440,0 млн. руб. (22%).
Время порталов
В любой современной стране, независимо от особенностей ее государственного устройства, национальных и культурных традиций, а также от уровня экономического развития, государство является крупнейшим поставщиком (как принято говорить, "провайдером") услуг населению, бизнесу (предприятиям) и всем ветвям власти.
Государственные учреждения являются источниками нормативных актов, защищают права граждан и организаций, лицензируют многие виды деятельности, распределяют ограниченные природные ресурсы (рис. 1). Многие функции государства стали настолько привычными (образование, социальное обеспечение, здравоохранение), что о роли государства в их обеспечении вспоминают исключительно в связи с возникающими трудностями.
Рис. 1. Органы власти — крупнейший поставщик услуг населению, предприятиям и другим органам власти.
Государство также является крупнейшим потребителем продукции и услуг частных и государственных организаций, а также граждан.
Неудивительно, что государственные органы взаимодействуют чаще и с большим числом граждан, предприятий и других государственных органов, чем любой другой субъект современного общества. На этом объективно сложном пути трудно избежать ошибок, потерь времени и конфликтных ситуаций. Но здесь же сосредоточен и наибольший резерв для совершенствования общественного устройства.
Сегодня признано, что самый эффективный способ как для организации работы государственного учреждения, так и для обеспечения его взаимодействия с заинтересованными гражданами и организациями – создание информационного портала.
Понятие информационного портала появилось не так давно – с широким развитием сети Интернет, однако оно, безусловно, уже стало широко распространенным. Первые информационные порталы были "единой точкой входа" в интернет для пользователей, интересующихся какой-либо темой. Создатели порталов стремились собрать и представить в систематизированном и удобном виде как можно больше полезных информационных ресурсов, распределяя их для удобства по категориям (рубрикам). Некоторые ресурсы были представлены на порталах непосредственно своими материалами, а большинство — гиперссылками2 .
Со временем концепция порталов развивалась и уточнялась. Сегодня различают интернет-порталы, предназначенные для широкого круга пользователей, и интранет-порталы (или информационные порталы предприятий), направленные на повышение производительности сотрудников отдельного или нескольких учреждений. Разумеется, у каждого типа порталов есть своя специфика. Для их построения используются разные программные продукты.
Интранет-порталы позволяют создавать персонализированные рабочие места сотрудников учреждения с учетом их служебных обязанностей, прав доступа и поставленных задач. Такие рабочие места позволяют практически мгновенно получать доступ ко всем необходимым внутренним и внешним информационным источникам, давать и получать поручения, контролировать исполнение, назначать и проводить совещания и многое другое.
Интернет-порталы позволяют широкому кругу пользователей находить необходимую информацию наиболее удобным способом, обращаться с вопросами/просьбами и получать ответы организации-владельца портала в режиме 365х24х7 (365 дней в год, 24 часа в сутки, 7 дней в неделю).
Современные интернет-порталы способны "подстраиваться" под каждого пользователя, "доставляя" ему в первую очередь ту информацию, которая его наиболее интересует, и помогая избегать ошибок и недоразумений.
Уже на первом этапе реализации Программы "Электронная Россия" в рамках направления "Обеспечение информационной прозрачности и открытости государства для гражданского общества, создание предпосылок для эффективного взаимодействия между государством и гражданами на основе широкого использования ИКТ" предусмотрен ряд практических мероприятий по созданию интернет-порталов органов государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, создание интернет-порталов государственных органов переходит в России в практическую плоскость. При этом преследуются следующие общие цели государственного строительства:
Развитие концепции "электронного правительства"
Привыкшие к точности формулировок специалисты с осторожностью применяют термин "электронное правительство". Действительно, информационно-коммуникационные технологии не имеют никакого отношения к созданию каких-то параллельных или дополнительных структур или рычагов власти. Но ИКТ так глубоко проникают в практику государственного строительства и позволяют так существенно оптимизировать работу самых разных органов управления, что современное правительство, ответственно подходящее к возложенным на него обществом задачам, просто обязано стать отчасти "электронным".
Становление "электронного правительства" началось с присутствия государственных служб и организаций в интернете. При этом рассылка бумажных документов постепенно заменяется их публикацией на информационных веб-узлах. Граждане и сотрудники других организаций могут найти на них большой объем информации о режиме работы организации, ответственных лицах, ознакомиться с нормативными документами и комментариями к ним.
Второй этап развития "электронного правительства" начинается с появлением электронных форм и процедур обмена информацией. Они превращают информационный веб-узел в инструмент взаимодействия с гражданами и организациями, позволяющий перенести в интернет многие процессы, которые ранее решались только посредством личного визита в учреждение. На этом этапе для государственных служб становится важной проблема удостоверения личности пользователя. Сегодня для этих целей могут использоваться пароли, цифровые сертификаты и смарт-карты. Как правило, создаваемые в это время веб-узлы государственных органов имеют средства персонализации и аутентификации пользователей, поиска и рубрикации, обратной связи и являются, таким образом, Интернет-порталами в современном понимании.
На третьем этапе формируется "информационная экономика", характеризующаяся тем, что самые сложные операции управления, вовлекающие многие государственные учреждения, предприятия и граждан, выполняются полностью в электронной форме. Для того, чтобы банковские, производственные, социальные, образовательные, медицинские и другие информационные системы "нашли общий язык" и при этом взаимодействовали понятным и удобным образом с людьми, применяется специальный стандарт — универсальный язык разметки информации XML.
Сегодня передовые страны находятся на стадии перехода от второго к третьему этапу развития "электронного правительства".
Основные функции Интернет-портала органа государственного управления
Для чего нужны порталы?
Взаимодействие граждан и организаций с органом государственной власти. Данная функция обеспечивается набором сервисов, позволяющих гражданам и организациям запрашивать и получать по интернету (полностью или частично) необходимые справки или разрешения. Интернет-портал может также предоставить им возможность передавать в органы государственного управления предусмотренную законом отчетность (налоговую, статистическую). Безусловно, помимо удобного интерфейса, позволяющего гражданам и представителям организаций с разным уровнем владения компьютером легко осуществлять подготовку и отправку своих сообщений, такая система должна обеспечивать необходимую защиту конфиденциальной информации.
Проведение органами государственной власти мероприятий для граждан и организаций. Специальный блок ("торговая площадка") интернет-портала может обеспечить при необходимости проведение тендеров среди организаций и предприятий на проведение тех или иных работ для государственных нужд. Орган государственной власти публикует на своем портале объявление о тендере, условия участия в нем и набор специальных форм, которые необходимо заполнить претенденту. Программное обеспечение портала помогает собрать поступающие заявки и подвести итоги.
Как оценить потребность в портале
Без сомнения, сегодня порталы нужны практически всем центральным и многим местным органам власти. Это подтверждается как практикой их инициативного создания отдельными министерствами, ведомствами, службами и муниципалитетами, так и систематическими планами, заданными Федеральной целевой программой "Электронная Россия". Но проблема здесь заключается в том, как конкретно оценить пользу от внедрения портала, когда начинать его разработку, кому поручить и сколько средств оправданно на это затратить.
Цена неэффективной работы с информацией в масштабах России:
По разным оценкам, каждый совершеннолетний гражданин Российской Федерации участвует примерно в 5-10 относительно простых, одно- или двухстадийных транзакциях (циклах общения с целью получения лицензий, справок, пособий и пр.) с государственными учреждениями и в 1-3 сложных (3-10 стадий с циклами и вовлечением территориально распределенных органов управления). Таким образом, по самым осторожным оценкам, затраты времени трудоспособного населения на рутинное "общение с властью" составляют 3-4 млрд. человеко-часов в год. Получается, что от 1 до 1,5 млн. человек полностью исключаются из базы трудоспособного населения страны вследствие неэффективности организации работы государственных органов с населением. Эти затраты можно снизить, используя порталы (рис. 2).
Рис. 2. Порталы позволяют экономить время граждан и служащих. Эффективная организация их взаимодействия позволяет сократить как число обращений граждан "в инстанции" для решения каждого конкретного вопроса, так и длительность его общения (в среднем с 4 часов до 15-20 минут.
Конечно, сегодня в России далеко не в каждой семье есть компьютер с доступом в интернет. Но воспользоваться интернетом для решения проблемы конкретного гражданина могут также его друзья или родственники. Кроме того, быстро растет число компьютеров с подключением к интернету в учебных заведениях, в библиотеках, в магазинах, в специализированных интернет-кафе, а также на предприятиях. Наконец, государственный служащий может использовать интернет-портал на своем рабочем месте, чтобы затратить на сбор нужной информации, заполнение необходимых форм и подготовку ответа не часы, а минуты. В Великобритании, где правительство поставило целью сделать общение с гражданами и бизнесом по интернету нормой, а личные посещения ими государственных учреждений – исключением, тоже далеко не в каждой семье есть компьютер. Помимо установки компьютеров в общественных местах, там планируют привлечь к их широкому использованию адвокатов и нотариусов, а также советуют каждой семье позаботиться о минимальном обучении хотя бы одного своего члена основам компьютерной грамотности.
Согласно данным, оглашенным на Всероссийском совещании 24-25 апреля 2002 г. в Чебоксарах "Электронное правительство для Электронной России", в тех областях Российской Федерации, которые перешли на систематическое использование Интернета для осуществления закупок для государственных нужд, удалось снизить стоимость ряда приобретаемых позиций (преимущественно продовольствия) в 1,2-3,5 раза.
Существовало множество как ожиданий, так и сомнений в отношении закупок по интернету. Одни считали, что информационные технологии буквально "перевернут мир", превратив традиционную торговлю в анахронизм. Другие полагали, что этим мечтам никогда не суждено сбыться. Сегодня при оценке эффективности использования интернета для организации закупок для государственных нужд уже можно полагаться не на прогнозы и теоретические оценки и даже не на зарубежный опыт, а на информацию из тех регионов России, которые широко используют преимущества информационных технологий, – Ставропольский край, Чувашская Республика, Новосибирская область и другие. Здесь достигнута более ощутимая экономия бюджетных средств, чем, например, в США или Великобритании.
Чтобы обосновать общий баланс расходов и прибыли от использования интернет-портала, необходимо принять во внимание следующие составляющие.
Совокупная стоимость владения (Total Cost of Ownership, TCO). Она включает:
Прямой экономический эффект от повышения эффективности работы учреждения (может выражаться в большем числе обработанных заявлений, повышении собираемости налогов, лучшей защите интересов государства в конкретных хозяйственных спорах и пр.).
Косвенный экономический эффект от снижения потерь времени физических и юридических лиц (в масштабах страны потери времени граждан и бизнеса на общение с органами управления таковы, что можно условно считать, что целый субъект федерации исключен из нормальной — в первую очередь, деловой, но отчасти и социальной — жизни).
Косвенный экономический эффект от содействия развитию бизнеса и повышения инвестиционной привлекательности региона.
Какая информация должна быть представлена на портале
Размещаемая на портале информация должна соответствовать законодательству Российской Федерации (включая законодательство о защите авторских прав), отраслевым и региональным нормативным документам, уставу и/или положению соответствующего органа, уместным специальным инструкциям.
Структура портала и конкретный состав размещаемой информации должны быть подробно специфицированы в техническом задании на разработку портала и отражать специфику конкретного органа управления. Как минимум, портал должен содержать:
Современный портал позволяет пользователю до определенной степени настроить состав просматриваемых страниц для удобства восприятия. Кроме того, портал может анализировать и, с согласия пользователя, накапливать в так называемых "профилях" некоторую информацию о его интересах, что позволяет акцентировать внимание на наиболее важной для него информации.
Портал организации, руководители и сотрудники которой ответственно подходят к исполнению своих функций, должен, если иное не диктуется спецификой учреждения, содержать разделы, в которых отдельные граждане или представители юридических лиц могут обращаться к уполномоченным служащим для решения своих вопросов. При этом следует уделить внимание тому, чтобы вопросы обрабатывались оперативно и качественно. Современные портальные решения предлагают богатый выбор инструментальных средств для маршрутизации запросов, помощи в подготовке ответов и протоколирования (журналирования) сроков/исполнения.
Большинство ведомств также может на своих порталах размещать объявления о тендерах на закупки для государственных нужд, а некоторые также — на конкурсную продажу лимитированных ресурсов (квот на лов рыбы, диапазонов радиочастот и пр.).
Дополнительную информацию на русском языке о технологиях и решениях Microsoft для государственного сектора можно найти на сайте "Государство в XXI веке" по адресу: http://www.microsoft.com/rus/government/.
Ссылки
1 Во всем мире стандартом "де факто" офисных приложений является Microsoft Office. В его состав входят мощные текстовый редактор Word и электронная таблица Excel. Современная версия этих продуктов – XP (от английского eXPerienced – опытный). Офисные приложения Microsoft могут быть тесно и практически "бесшовно" интегрированы с внутренними и внешними порталами.
2 Гиперссылка — активный (выделенный цветом) текст, изображение или кнопка на веб-странице, щелчок на которых (активизация гиперссылки) вызывает переход на другую страницу или другую часть текущей страницы.
Данная публикация является первой частью специального выпуска информационного бюллетеня для государственных служб, который издает московское представительство Microsoft. Этот выпуск бесплатно рассылается вместе с номером журнала.
© Информационное общество, 2002, вып. 1, сc. 57-64.