Почему недавно принятый Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» так значим для России? Какие актуальные вопросы он поможет решить?

И. Павлов:

Закон, который был принят 21 января 2009 года в Государственной думе, представляет собой один из самых революционных законодательных актов последних десятилетий. Дело в том, что до сих пор (как в теории, так и на практике) оставался открытым вопрос — имеют ли право граждане Российской Федерации на доступ к такой официальной информации, которая непосредственно не затрагивает их прав и свобод. Например, сведения о расходовании бюджетных средств или какие-то статистические ведомственные отчеты, — хотя непосредственно не затрагивают права и свободы гражданина, — являются при этом социально значимой информацией. Принятый закон ставит точку в этом затянувшемся споре. Такое право граждане Российской Федерации имеют! Причем это право распространяется как на информацию, которую создают органы власти, так и на ту, которую ведомства получают из внешних источников. Ограничения на доступ к таким сведениям могут быть установлены только Федеральным законом, например законом «О государственной тайне».

В других странах законы о свободе информации действуют уже давно. Например, в Швеции, которая является родоначальником актов о свободе информации, такой закон был принят еще в 1766 году. Это был первый закон о свободе информации в мире, и в Швеции он действует до сих пор. По своему содержанию наш закон не уступает аналогичным нормативным правовым актам в европейских государствах или в тех же Соединенных Штатах Америки. В чем-то он даже лучше и обеспечивает возможность реализации прав граждан на доступ к официальной информации в большей степени, чем это определено в законодательстве других стран. Вместе с тем этот закон имеет ряд недостатков, о которых мы сейчас и поговорим.

Например, наряду с тем, что закон определяет перечень сведений, которые должны быть размещены на официальных сайтах органов власти, в этом же законе имеется основание для отказа в предоставлении информации по запросу, если такая информации была опубликована в средствах массовой информации или размещена в интернете. Дело в том, что запрос является основной формой получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Конечно, официальные сайты органов власти — это важный информационный ресурс, однако нельзя сказать, что размещение социально значимой информации в Сети должно препятствовать гражданину получить ее по запросу. Тем не менее законодатели ввели такое ограничение.

Следующий недостаток, который я хочу отметить, — размещение информации в общедоступных местах ограничено помещениями, которые занимают государственные органы и органы местного самоуправления. На мой взгляд, это не совсем правильно, так как кроме помещений, где располагаются органы власти, существует сеть общедоступных государственных учреждений, рассредоточенных по всей территории России, — такие, например, как отделения связи Почты России, отделения Сбербанка. При создании определенных организационно-технических условий в этих учреждениях граждане могли бы беспрепятственно получать официальную информацию о деятельности органов власти.

Существует еще одна колоссальная проблема — плохо налаженный процесс коммуникации органов власти с населением: гражданину часто приходится отстаивать очередь только для того, чтобы получить бланк какого-то обращения, потом идти куда-нибудь его заполнять, а в конце концов возвращаться и опять отстаивать очередь, чтобы подать заполненный бланк. Между тем снять эту проблему могло бы создание специализированной информационной системы органов власти, или, как его еще называют, портала государственных услуг. Для тех, кто имеет самостоятельную возможность доступа в интернет, все бланки обращений можно будет найти и распечатать на этом портале. Для тех, кто не дружит с интернетом, можно было бы решить проблему путем обеспечения отделений Сбербанка и Почты России доступом к этому порталу. Необходимые бланки и официальную информацию с этого портала можно было бы получить в распечатанном виде у сотрудника Сбербанка или почты либо бесплатно, либо на возмездной основе, которая обеспечила бы покрытие расходов на распечатку этих бланков.

Таким образом, возможность размещать информацию по сети учреждений, которые имеют государственное участие, — а это не только отделения Сбербанка, почты, но и государственные библиотеки, государственные архивы, т. е. те учреждения, которые более доступны для граждан, чем сами органы власти, — сняла бы множество проблем в этой сфере.

Следующая проблема связана не с самим законопроектом об обеспечении доступа к информации, который все-таки прошел три чтения и в итоге был подписан Президентом России, а с проектом федерального закона об изменениях в Кодексе об административных правонарушениях. Этот законопроект поступил в Государственную думу еще в далеком 2007 г. В нем вводились новые составы административных правонарушений, касающихся нарушений прав граждан на доступ к официальной информации. В частности, вводилась административная ответственность за неправомерный отказ в предоставлении информации по запросу и за неправомерное отнесение официальной информации к категории ограниченного доступа — например, засекречивание информации. Для должностных лиц предусматривалась административная ответственность в виде штрафа от 20 до 30 МРОТ. Кроме того, вводились санкции за нарушение сроков и форм размещения сведений на официальных сайтах в интернете, что тоже является важной гарантией защиты прав граждан на доступ к официальной информации. К сожалению, этот законопроект прошел только первое чтение весной 2007 г., далее его рассмотрение было приостановлено. До сих пор он так и лежит где-то на полках в Государственной думе, и перспективы его принятия весьма туманны.

Впрочем, в процессе рассмотрения закона об обеспечении доступа удалось исправить недостатки, которые присутствовали на стадии его внесения в Государственную думу. Самый важный, на мой взгляд, недостаток касался формулировки основного термина закона: как следует определить понятие «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»?

В первоначальном варианте законопроекта здесь не упоминалась информация о деятельности подведомственных органам власти организаций, которые являются держателями значительного объема социально значимой информации. Кроме того, в эту категорию была включена только документированная информация. На стадии рассмотрения законопроекта во втором чтении эти недостатки удалось исправить. Теперь к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относится любая форма информации, которая получена или создана как органами власти, так и подведомственными им организациями.

Еще один положительный результат связан со статьей, предусматривавшей знаменитый перечень сведений, которые предполагалось размещать в интернете. Норма в первоначальной редакции звучала следующим образом: «сведения могут быть размещены на официальных сайтах органов власти». В таком дозволительном виде — «могут быть» — эта формулировка мало чем могла помочь в ситуации, когда органы власти не торопятся раскрывать какую-то информацию о своей деятельности. Статья выглядела абсолютно «беззубой». На ее основании заставить кого-либо разместить какие-то сведения на официальном сайте было весьма затруднительно, если не сказать невозможно. Действительно, если «могут быть размещены», значит, могут и не быть. Отрадно, что после второго чтения законопроекта в Госдуме формулировка статьи стала звучать более категорично, и теперь — «сведения должны быть размещены на официальных сайтах».

Нужно сказать, что все вышеперечисленные недостатки в законодательстве отмечались в Национальном докладе о свободе информации в России, который был подготовлен Институтом развития свободы информации в прошлом году. В докладе мы юридически обосновали необходимость принятия такого закона в России. Далее мы провели ряд социологических исследований: общероссийский опрос населения, опрос экспертов, то есть профессиональных пользователей права на доступ к информации, к которым относились журналисты, юристы, адвокаты, социологи, историки, архивисты, статистики и пр., — тех, кто в силу своей профессиональной деятельности сталкивается с проблемами доступа к информации. Одновременно был проведен опрос чиновников, которые рассказали о том, как они видят эти проблемы со своей стороны. Одним из главных итогов нашего исследования стал вывод о необходимости принятия закона об обеспечении доступа к информации.

Т. Ершова:

Новый принятый закон многие у нас называют коротко законом «О свободе информации». Как вы считаете, можно ли сравнивать его со знаменитым американским Актом о свободе информации, принятом еще в 1966 г. с поправками 1996, 2002 и 2007 гг. ? Как Вы думаете, чего еще не хватает для того, чтобы корпус российских законов на деле обеспечивал гражданам свободу доступа к информации?

И. Павлов:

Я считаю, что эти законы можно поставить в один ряд. В Штатах существует несколько законодательных актов, которые регулируют сферу свободы информации, свободы доступа к официальной информации. Это и знаменитый закон «О свободе информации», это и закон «О солнечном свете» (Sunshine Act). Это акты последнего времени, которые регулируют доступ к информации посредством ее размещения в Сети на официальных сайтах органов власти, в «электронных читальных комнатах», как они их называют. Наш закон просто собрал все эти важные составляющие части свободы информации в одном акте. Теперь у России есть собственный закон о свободе информации, правда, у нас, как всегда, не хватает практики его применения, и, к сожалению, закон этот вступит в силу не завтра, а только 1 января 2010 г.

Я думаю, не только наша организация, но и многие другие ждут вступления в силу этого закона, чтобы можно было проверить его в действии. Мы и раньше использовали все имеющиеся в России законодательные механизмы, может быть, не такие сильные, как те, которые прописаны в законе сейчас, для того чтобы защищать право граждан на доступ к информации. Мы получали некоторые позитивные прецеденты защиты этого права, в том числе судебные. Но в большинстве дел право граждан на доступ к официальной информации судами не признавалось. Получается, что у нас законодательство вроде бы позволяло реализовывать право граждан на информацию, но реальная практика применения имеющегося законодательства порой диаметрально расходилась с его буквальным смыслом.

Например, как я уже упоминал, правоприменительные органы если и признавали право граждан на доступ к официальной информации, то только в той части, которая непосредственно затрагивала их права и свободы. Естественно, в суде приходилось отстаивать позицию, что граждане имеют право на доступ и к любой другой информации о деятельности органов власти, если только эта информация не отнесена Федеральным законом к категории ограниченного доступа. Новым законом этот серьезный юридический спор наконец-то разрешен в пользу граждан. В этом его главная роль и основной положительный смысл. Закон не только прекращает эту дискуссию и четко прописывает право граждан на доступ к информации, но и определяет, какая именно информация должна быть доступна. Подчеркну еще раз, что это не только информация, которая создана органами власти, но и любая другая, имеющаяся в этих органах. Таким образом, любой документ, который лежит на столе у премьер-министра, может быть предан гласности, если только нет Федерального закона, относящего этот документ к категории ограниченного доступа.

Такое же правило действует, например, в Швеции, где любой журналист может ознакомиться с корреспонденцией премьер-министра, находящейся на его столе, если только на этом документе нет штампа об отнесении его к категории ограниченного доступа. Нам, конечно, еще далеко до такого шведского понимания свободы информации, но первый и значительный шаг в этом направлении, я считаю, сделан.

Т. Ершова:

Когда я читала этот закон, то обнаружила, что Статья 13 нового закона содержит длинный перечень видов информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которую надлежит размещать в интернете. Устами бы наших законодателей да мед пить... Если все органы разместят в интернете то, что в этом перечне содержится, можно будет считать, что информационное общество в нашей стране наполовину построено. Но Статья 17 этого закона просто лишает нас такой надежды: «...В установленном... порядке пользователю... может быть предоставлена возможность ознакомиться с информацией об их деятельности в помещениях, занимаемых государственным органом, органом местного самоуправления». Получается опять: хочу — публикую, не хочу — не публикую. Нет, мол, у меня такой возможности. Вместо того чтобы либеральничать, следовало бы построже, законом обязать, принудить наши органы власти и местного самоуправления предоставлять гражданам информацию! Тогда Президент больше не выговаривал бы никому за то, что до сих пор «электронное правительство» у нас — это химера. Но этого опять не случилось. Как же этого добиться?

И. Павлов:

На самом деле ту норму Статьи 17, которую вы процитировали, я расцениваю как определенную санкцию тем органам местного самоуправления, которые не пожелают создать свой официальный сайт. В таком случае им придется обеспечивать для посетителей возможность неограниченного доступа в свои помещения и организовывать знакомство с теми документами, которые в этом органе имеются. Мне кажется, это сделать гораздо сложнее, нежели создать свой сайт и разместить там информацию по перечню, который определен новым законом. Речь идет о самой социально значимой информации, доступ к которой должен быть обеспечен для неограниченного круга лиц. К тому же в законе есть еще норма, которая обязывает государственный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации предоставлять место на своем официальном сайте для размещения информации о деятельности органов местного самоуправления, которые расположены на территории этого субъекта федерации. Следовательно, государственные органы должны будут помогать муниципалитетам создавать свои официальные сайты. Думаю, что на первоначальном этапе становления электронного государства и построения электронного правительства такое решение является правильным.

К сожалению, еще не все осознают, что интернет делает жизнь проще, в том числе облегчает жизнь тех же чиновников. Чтобы упростить работу с обращениями граждан, можно, например, разместить самые востребованные населением сведения в Сети. Разумеется, это не должно отменять возможность получить соответствующую официальную информацию непосредственно в государственных органах по запросу. Например, в Соединенных Штатах есть правило трех запросов, согласно которому, если в один орган власти поступили три запроса на получение одних и тех же сведений, — эти сведения должны быть размещены на официальном сайте этого ведомства. Там чиновники понимают: зачем постоянно отвечать на одинаковые вопросы, тратить ресурсы (время, бумагу, расходы на почтовую пересылку), когда, если это востребовано, можно выложить все на официальном сайте? Три одинаковых обращения подтверждают востребованность информации. Таким образом можно снять множество проблем и негативных моментов, которые возникают при коммуникации между сотрудниками органов власти и населением. Если можно все взаимодействие унифицировать и максимум сделать в электронном виде, то так и надо поступить. Такой вариант позволяет не только экономить время и бумагу, но сохранить нервные силы, как гражданам, так и самим чиновникам.

Т. Ершова:

Может ли новый закон способствовать таким наиважнейшим вещам, как развитие правовой культуры нашего общества и преодоление коррупции? Если да, то каким образом?

И. Павлов:

Этот закон нацелен на борьбу с двумя негативными социальными явлениями.

Первое явление — коррупция. Новый закон открывает ранее неведомые и закрытые для глаз общественности обстоятельства, которые имеют место в служебной сфере органов власти. Он делает невозможными какие-то незаконные маневры для чиновников, которые будут понимать, что все их действия находятся в сфере общественного контроля. Любой гражданин может запросить и получить информацию о деятельности чиновника. Получается, что закон об обеспечении доступа к информации создает в перспективе такую систему общественного контроля, которая в деле борьбы с коррупцией, на мой взгляд, намного эффективнее, чем прокурорский надзор и любой другой вид государственного контроля. Новый закон предоставил гражданам реальную возможность контролировать власть и защищаться тем самым от коррупционных действий.

Теперь второе — относительно правовой культуры. Сегодня очень много говорят о таком негативном явлении, как правовой нигилизм. Принятый закон позволит постепенно повысить уровень правовой грамотности и одновременно снизить уровень правового нигилизма в нашем обществе.

Корни правового нигилизма порождены самим государством. Отдельные государственные органы продолжают закрывать доступ к своей правовой и нормативно-технической информации. Например, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование), в соответствии с действующим законодательством, обязано обеспечивать свободный доступ к текстам национальных стандартов, которые определяют сегодня обязательные требования к качеству и безопасности продукции, а также к услугам, которые производятся, распространяются и реализуются на территории России. Вместо этого Федеральное агентство с помощью подведомственных организаций организовало бойкую торговлю этими национальными стандартами. Таким образом, свободного доступа граждане не имеют, за интересующую их информацию приходится платить.

Увы, такая же ситуация у нас сложилась в сфере доступа к нормативным правовым актам. Существуют всякие реестры и регистры нормативных правовых актов, которые органы власти обязаны предоставлять гражданам. Причем, чтобы сократить роль правового нигилизма, эти нормативные документы должны быть не просто доступны, они должны активно пропагандироваться органами власти. На сегодняшний день доступ к таким ресурсам весьма ограничен. Новый закон создает условия для того, чтобы изменить ситуацию в корне. Он признает такое положение вещей неправомерным и обязывает органы власти обеспечивать свободный доступ к любой нормативной информации, которая этими органами производится. Таким образом, будет нейтрализована самая основа правового нигилизма.

Т. Ершова:

Большое спасибо за ваши обстоятельные комментарии — они помогут нашим читателям лучше понять и использовать те возможности, которые открывает новый закон.

________________________________________________________

Павлов Иван Юрьевич - председатель Совета Института развития свободы информации