Большинство финансовых, кадровых и структурных проблем сохраняются в российской науке и в настоящее время. В целом о зрелости и развитости научного комплекса принято судить по двум основным макропоказателям – общим вложениям в исследования и разработки изо всех источников, в процентах к валовому внутреннему продукту (ВВП), и уровню финансирования науки со стороны предпринимательского сектора. Данные таблицы 1 свидетельствуют о том, что оба эти показателя остаются в России низкими, а отток кадров из науки продолжается. Для сравнения: в среднем для стран ОЭСР доля расходов на науку в ВВП составляет около 2%, а доля расходов промышленности в общих расходах на науку – 62,3%¹.

В 2004 году была принята «Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере науки». В ней предлагаются направления оптимизации государственного сектора науки, включая разгосударствление, с тем, чтобы к 2008 году в пять раз повысить бюджетные расходы в расчете на одного ученого. Достижение указанного в Концепции показателя бюджетной обеспеченности потребует, как минимум, вдвое сократить численность научных кадров в государственном секторе науки.

Критерии сохранения организаций в составе государственного сектора науки определены в самом общем виде. Наиболее существенным упущением является то, что ряд критериев декларативен, а также не указано, кто и каким образом будет применять эти критерии при оценке и выборе организаций.

К сожалению, в целом подходы к реформированию государственного сектора строятся на некоторых старых постулатах, например, на формальном разделении ответственности за проведение тех или иных видов исследований: фундаментальных – за РАН, прикладных – за системой государственных научных центров. Вузам в системе реформирования государственного сектора науки практически не отводится места, так как их традиционно продолжают относить к сфере образования. Между тем советский и российский опыт говорит о том, что границы ответственности между секторами размыты. В так называемых «отраслевых» институтах успешно проводят фундаментальные исследования, в то время как РАН имеет большой опыт научного руководства опытно-конструкторскими работами. Жесткое навязывание «ролей» вредит всей системе науки в целом, поскольку лишает ее гибкости.

Пока основное внимание направлено на реформирование, в том числе через приватизацию, оставшихся организаций преимущественно прикладного профиля, в том числе государст­венных научных центров. При этом приватизация прежних лет привела к чрезмерному сокращению конструкторских бюро и так называемой «внутрифирменной» науки – организаций, способных технологически проработать и продвинуть в производство продукцию тех фундаментальных и прикладных НИИ, которые сегодня представлены центральным объектом реформы. Таким образом, новая волна приватизации может привести к тому, что связь между наукой и бизнесом станет еще слабее.

Что касается РАН, то она, согласно принятой Концепции, сохраняет за собой все свои функции, а также приобретает новые полномочия. Так, теперь Академия не только является «главным центром фундаментальных исследований страны», но и обеспечивает высокий уровень тех направлений прикладной науки, «ответственность за прогресс которых берет на себя государство». Кроме того, РАН становится координатором фундаментальных исследований, проводимых где-либо еще: в вузах, государственных научных центрах, отраслевых академиях, имеющих государственный статус. В соответствии со своими возросшими полномочиями РАН сама будет оптимизировать состав подведомственных учреждений и разрабатывать критерии эффективности работы институтов. Однако самореформирование, к которому сейчас практически свелась реформа академического сектора, как показывает практика, бывает преимущественно косметическим. Первые практические шаги подтверждают этот вывод: руководство РАН не собирается сокращать ни подведомственные институты, ни численность персонала. В качестве меры по усилению эффективности работы институтов и ученых предполагается провести оценку институтов по ряду критериев, по итогам которой в течение трех лет сократить 20% бюджетных ставок с одновременным созданием вместо них внебюджетных позиций. Планируется, что ученые на бюджетных ставках будут заниматься фундаментальными исследованиями, а на внебюджетных – инновационно-ориентированными работами. За счет таких изменений, а также запланированного до 2010 года роста расходов на гражданскую науку средняя заработная плата ученых академического сектора науки должна возрасти в среднем до 30 тыс. рублей в месяц² Данный проект реформирования вызывает много вопросов и сомнений. Само разделение ученых на тех, кто ведет исключительно фундаментальные работы, и тех – кто все остальные, является искусственным, жестким внешним вторжением в естественный ход научнойработы. Возможное следствие –
обострение социальной напряженности в научных коллективах и организациях, что не является стимулом к лучшей работе. Да-
лее, повысит ли уровень проводимых фундаментальных исследований намеченное увеличение заработной платы? Наконец, отдельный вопрос состоит в том, какие показатели надо использовать для построения «рейтинга» институтов, на каком уровне проводить оценку (институтов в целом либо лабораторий внутри институтов), и как часто следует пересматривать рейтинги институтов. Представляется, что рейтинги могут использоваться только как разо-
вая мера, а не основа для выделения дополнительного бюджетного финансирования, поскольку известно, что рейтинги не создают стимулов к лучшей работе для «средних» по своему потенциалу ученых и научных групп. Основой оценки должна оставаться научная экспертиза работы, а не построение рейтингов по формальным показателям.

Концепция исследовательского университета подразумевает добровольную интеграцию различной «глубины», базирующуюся на взаимодействии университетов и научных, в том числе академических, организаций. Всего предусматривается три степени «глубины» интеграции: полная интеграция науки и образования с созданием юридического лица, в частности – исследовательского университета; частичная интеграция (НИИ при вузах, базовые кафедры, базовые лаборатории), и договорные объединения (например, между юридически независимыми друг от друга НИИ и вузом)³. Критерии отнесения вузов к исследовательс-
ким университетам до конца еще не прояснены.

Существующий на сегодняшний день опыт интеграции науки и образования показывает, что обычно сотрудничество между академическими организациями и вузами развивается в относительно скромных масштабах и не переходит в качественно новые формы. Поэтому, несмотря на длительное существование базовых кафедр, восьмилетнюю историю реализации Федеральной целевой программы «Интеграция науки и высшего образования России» и других государственных инициатив, сегодня только 8% от общего числа научных сотрудников институтов РАН занимаются преподаванием. В то же время в 40% государственных вузов не ведется научная работа.

Таким образом, «глубокой ин-
теграции», когда, например, организации могут объединяться в горизонтальные или вертикальные комплексы, не происходит. Отчасти это связано как с достаточно скромным финансированием программ интеграции, так и с наличием нормативно-правовых проблем, препятствующих реальной интеграции. Существующая система оплаты также не способствует интеграции науки и образования. Научные работники имеют иной трудовой и профессионально-правовой статус, чем профессорско-преподавательский состав. При переаттестации преподавателей ведение ими научной работы отнюдь не входит в число основных критериев. Далее, базовая оплата преподавателей в вузе в разы выше, чем у ученых в исследовательских подразделениях. Все это снижает стимулы к научной работе у преподавателей вузов.

Наряду с намерением создавать исследовательские университеты, Министерство образования и науки планирует оказывать специальную поддержку «национальным университетам». «Национальными» могут стать около 100 университетов, и именно они в первую очередь получат бюджетное финансирование. Реакцией на это намерение уже стало стремление некоторых вузов к объединению для того, чтобы повысить свои шансы на получение финансирования из федерального бюджета. Так, в настоящее время планируется создать объединенный национальный университет в Красноярске, вероятно, путем объединения нескольких вузов региона⁴. Как показывает опыт создания университетских комплексов,
эффективность таких конгломе­ратов не очень высокая из-за сложности управления ими.

Реформирование бюджетного процесса включило пересмотр бюджетной классификации на науку в направлении ее большей целевой ориентации, переход к более широкому конкурсному распределению бюджетных средств (преимущественно через механизм федеральных целевых программ), а также разработку методики бюджетирования, ориентированного на результаты.

Новая бюджетная классификация, введенная в 2005 году, разделила расходы на науку по девяти функциональным направлениям (таким, как «общегосударственные вопросы», «национальная экономика», «здравоохранение», «образование», «национальная оборона» и др.). Ранее существовал самостоятельный раздел бюджета 06 «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу», который четко определял размеры финансирования фундаментальных и прикладных исследований гражданского назначения. Новая классификация затруднила анализ бюджетных ассигнований на гражданскую науку: теперь расходы на фундаментальные исследования сосредоточены в разделе «Общегосударственные вопросы», тогда как на прикладные исследования разбросаны по всем девяти разделам. В некоторых подразделах их сложно отделить от расходов на оборонные исследования и разработки.

Прикладные исследования реализуются преимущественно через механизм федеральных целевых программ. В области науки основной является Федеральная целевая научно-техническая программа (ФЦНТП) «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на 2002–2006 годы». В 2005 году она была значительно укрупнена через объединение с рядом других программ (например, такой, как «Интеграция науки и образования»). В итоге бюджет данной ФЦНТП является сегодня крупнейшим (после Федеральной космической программы России) в части расходов на исследования и разработки.

В исторической ретроспективе состав ФЦНТП, ориентированных на поддержку науки и инновационной деятельности, прошел несколько пересмотров. Начиная с 1992 года, программы переформировывались, объединялись и разделялись, но в целом их структура и состав были унаследованы с советских времен. Серьезной оценки результатов выполнения государственных программ также не проводилось. При этом даже на этапе отбора проектов оценке подлежат только сами заявки и косвенно – статусность руководителя и коллектива-заявителя, а такие показатели, как количество и качество публикаций, их цитирование, число и размеры прошлых грантов, наличие контрактов, не учитываются. Таким образом постепенно формировался круг постоянных исполнителей, и для вновь возникающих программ – а именно к ним относятся программы по созданию и стимулированию инновационной деятельности – свободных средств практически не оставалось. После формирования единой ФЦНТП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» эта проблема была отчасти решена. В то же время единая система целей в области науки стала более размытой. В рамках новой ФЦНТП были также укрупнены выставляемые на конкурс проекты, как с точки зрения объемов их финансирования, так и продолжительности.

Казалось бы, укрупнение проектов должно было иметь исключительно положительное значение: ведь в большинстве развитых стран мира средства концентрируются на ограниченном числе приоритетов, формируются полновесные проекты, которые реализуются в течение достаточно длительного времени. Вместе с тем в российском варианте первые практические результаты проведения тендеров и определения победителей проектов свидетельствуют об ухудшении положения.

Увеличение финансирования проектов при незначительно растущем бюджете на науку означает резкое сокращение числа исполнителей ФЦНТП. Это, в условиях недостаточного финансирования научно-технической сферы из других источников (в первую очередь со стороны промышленности), стимулирует развитие лоббирования и коррупции⁵. Действительно, экспертные оценки показывают, что в большинстве случаев исполнители проектов известны до начала проведения конкурса. Списки победителей конкурсов наглядно свидетеьствуют о том, что существует узкий устоявшийся круг организаций-исполнителей. Причем внутри этого круга есть группа организаций, на долю которых и их дочерних структур по ряду направлений приходится до 2/3 всех государственных заказов. Это – показатель растущего монополизма, который всегда губителен для инновационного развития.

Начиная с 2004 года, на государственном уровне началась также разработка методики бюджетирования, ориентированного на результаты. Такой подход к распределению бюджетных средств применяется во многих странах мира. Он предполагает формирование целей, задач и показателей для оценки деятельности организаций – прямых получателей бюджетных средств (министерств, агентств, ведомств). Министерство образования и науки сформулировало две цели, относящиеся к сфере науки инноваций:

• создание условий для развития и эффективного использования научно-технического потенциала;
• создание условий для активизации инновационной деятельности.

В последние годы число государственных инициатив в сфере кадровой политики постоянно растет. Они распространяются практически исключительно на молодых исследователей (до 33–35 лет), и представляют собой небольшие надбавки, стипендии, гранты и доплаты, не меняющие ситуации в целом. Как показывает опыт прошедших лет и данные официальной статистики и опросов, фокус только на относительно скромную материальную поддержку молодых ученых и аспирантов не приводит к росту сбалансированности кадровой структуры науки. Если речь идет о таком стимуле, как заработная плата, то важно, чтобы она была высокой не только у молодых. Когда материальное положение средних и старших поколений ученых неблагополучное, то это является фактором «выталкивания» молодых из науки – ведь старшее поколение задает своего рода образ, модель для молодых, и этот образ должен быть привлекательным.

В 2003 году была предпринята попытка комплексно решить кадровую проблему в сфере науки. На правительственном уровне под эгидой Министерст­ва промышленности, науки и технологий⁶ разрабатывалась Концепция мер по сохранению кадрового потенциала научно-технического комплекса и проект Федеральной целевой программы «Научные кадры Российской Федерации», рассчитанной на 2004–2009 гг., которая должна была стать основой единой системы воспроизводства кадров в научной сфере. Однако пока результатом всех усилий стал рост размеров выплат молодым кандидатам и докторам наук – победителям специального конкурса для молодых ученых, а также рост размеров государственных и президентских премий.

Многочисленные исследования показывают, что для молодых, помимо зарплаты, не менее важными факторами являются условия для работы (наличие современного оборудования, возможность участия в контрактах и т.д.), а также перспективы карьерного роста в науке. В тех организациях, где были приняты во внимание эти факторы и предприняты соответствующие меры (введение пост-докторских позиций, опережающий рост заработной платы молодых ученых, поощрение их к руководству проектами), проблема притока молодежи в науку решена.

Отдельным предметом обсуждения является проблема смягчения отрицательных по­следствий «утечки умов» и пополнения кадрового состава науки. Эмиграция в настоящее время происходит в значительно меньших масштабах, чем в начале – середине 90-х гг., однако потенциал «утечки умов» по-прежнему достаточно высок среди молодых ученых и выпускников вузов. К сожалению, на государственном уровне не реализуется какой-либо целенаправленной миграционной политики в отношении высококвалифицированных кадров для создания «противотока», не стимулируется приток кадров. Опыт зарубеж-
ных стран свидетельствует о том, что селективная политика в отношении отдельных категорий мигрантов может быть средством эффективного решения кадровых проблем в науке.

Таким образом, пока государственная кадровая политика недостаточно эффективна, посколь­ку принимаемые меры носят ло-
кальный и фрагментарный характер и не направлены на устране-
ние глубинных причин, вызывающих кадровые проблемы в науке. Оптимизировать кадровую ситуацию можно путем одновремен-
ного улучшения общего положения в науке и применения специализированных мер для поддерж-
ки научных кадров. К последним можно отнести введение пост-докторских позиций в университетах и научных организациях; реализацию мер социальной защиты и поддержки научных кадров пенсионного возраста. Это обеспечит возможности для карьерного роста молодых ученых. Наконец, важно целенаправленно стимулировать иммиграцию, особенно русскоговорящих специалистов из стран СНГ, вводя критерии и условия отбора квалифицированных кадров из стран ближнего зарубежья в рамках общей миг­рационной политики страны.

В настоящее время государство обратилось к идее создания особых экономических зон (ОЭЗ). Планируется два типа зон – промышленные и технико-внедренческие. ОЭЗ – это в некотором смысле еще один инфраструктурный проект, то есть формирование особых условий на ограниченной территории. Отличие проекта ОЭЗ от других аналогичных инициатив в том, что в них должны заработать косвенные меры стимулирования инноваций.

Федеральные власти готовы принять на себя затраты по развитию инфраструктуры в зонах. Предполагается, что они разделят расходы на создание ОЭЗ с регионами в пропорции 50:50. При этом Правительство РФ вправе определять, какие виды деятельности будут разрешены на территории зоны. Характерно, что зоны могут создаваться только на не освоенной ранее территории, на земельных участках, находящихся в государственной (муниципальной) собственности. На момент создания ОЭЗ этими участками не должны владеть ни физические, ни юридические лица (за исключением объектов инфраструктуры)⁷. Такой подход стимулирует развитие территорий, а не отраслей или определенных видов деятельности. В то же время перечень критериев отбора проектов создания ОЭЗ⁸ говорит о том, что чем более развит регион и чем больше он готов вложить собственных средств в создание зоны, тем больше шансов у такого проекта получить бюджетное финансирование и статус ОЭЗ. Таким образом, пока подходы к созданию ОЭЗ свидетельствуют о стремлении поддержать самые сильные территории и создать, таким образом, «истории успеха».

После принятия Закона об ОЭЗ было создано Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами и объявлен конкурс заявок на создание ОЭЗ. На середину сентября 2005 г. в агентство поступило уже 47 заявок, тогда как в ближайшие годы планируется создать менее 10 ОЭЗ⁹. Столь высокий конкурс свидетельствует о дефиците государственных мер в области поддержки инновационной инфраструктуры. Предполагается, что анализ работы первых зон будет проведен не ранее 2008 года, а затем уже будут приниматься решения о проведении последующих конкурсов. В случае ОЭЗ наиболее важной представляется именно отработка льготных налоговых режимов. Практика прежних лет показывает, что почти всегда применение льгот приводило к уклонению от уплаты налогов. Поэтому апробация механизма косвенного регулирования на отдельной территории более разумна, чем единовременное его введение в масштабах страны.Новым этапом инновационной политики государства стало введение механизмов, которые должны способствовать развитию связей между различными участниками инновационной системы. Для этого, начиная с 2002 г., государство поддерживает создание центров по продвижению технологий (ЦПТ) и государственно-частные партнерства (ГЧП).

В России ГЧП реализуются пока только в форме крупных инновационных проектов или мегапроектов, которые выполняются коллективами, объединяющими представителей науки и промышленности. В основе мегапроектов лежит идея о разделении между государством и бизнесом рисков по развитию новых технологий. Они были инициированы Министерством образования и науки и отбирались при участии представителей бизнеса. Всего на сегодняшний день финансируется 11 мегапроектов.

При отборе мегапроектов не удалось избежать лоббирования, и открытым остался вопрос, не финансируются ли из бюджетных средств такие проекты, которые должны поддерживаться только бизнесом. Пока окончательные выводы об эффективности выбранного механизма сделать сложно, поскольку первые результаты выполнения мегапроектов ожидаются только в 2006 году.

Центры по продвижению технологий создавались при участии государства как в структуре университетов, так и академических институтов и государственных научных центров. Большинство ЦПТ имеет на сегодняшний день немногим более чем двухгодичную историю развития. Пока большинство ЦПТ находятся на стадии ревизии разработок тех институтов, где они были созданы, или организаций своего региона. В среднем доля коммерческих услуг не превышает 5% в общем объеме выполняемых ЦПТ работ, а такой статьи поступления средств, как доходы от лицензирования, пока нет. Основные источники в бюджетах ЦПТ – это средства государственного бюджета, помощь «материнского» института или региона, гранты. Обычная практика поддержки ЦПТ состоит в том, что государство осуществляет их финансирование в течение 7–8 лет, после чего данные структуры должны стать самоокупаемыми. В российском варианте есть большая вероятность того, что государственная поддержка будет оказана ЦПТ в течение значительно более короткого времени. Как и во многих других государственных инициативах, количественные показатели доминируют над качественными, поэтому планируется профинансировать создание еще около полусотни ЦПТ в ущерб продолжительности поддержки уже существующих Центров. Новая система бюджетирования, ориентированного на результаты, только способствует развитию этого подхода, поскольку Министерство образования и науки отчитывается по числу созданных, но не эффективно действующих объектов инфраструктуры.

Вместе с тем государство практически не стимулирует промышленность к финансированию исследований и разработок, и действующая нормативно-правовая среда нейтральна по отношению к инновационной деятельности. Поэтому актуальной остается проблема невосприимчивости промышленности к новым разработкам ученых.

***

Приведенный выше краткий обзор показывает, что в последние годы на правительственном уровне предпринимается попытка сформулировать цели и задачи развития науки и инноваций на среднесрочный период, найти инструменты, которые способствовали бы формированию устойчивых связей между участниками инновационной системы, обеспечивающими развитие науки и коммерческое приложение ее результатов. При этом активно изучается и адаптируется зарубежный опыт, что свидетельствует о растущей открытости научной системы страны.

Однако нередко результаты тех или иных реформаторских усилий оказываются менее значительными, чем ожидались. Этому есть ряд причин:

1. Пока государственная политика находится на этапе выработки стратегий без соответствующей тактики. Намерения не всегда имеют под собой детально проработанного плана действий. Это, например, касается реформирования государственного сектора науки, а также изменения бюджетного процесса.

2. Инициативы по преимуществу являются фрагментарными. Есть набор мер в разных сферах, вне связи друг с другом и вне преемственности. Иллюстрациями здесь могут быть подходы к решению кадровых проблем науки и интеграции науки и образования.

3. Проблема также заключается в неразвитости, неполноте законодательства, определяющего условия функционирования научно-технической сферы, в первую очередь касающегося вопросов интеллектуальной собственности, развития малого предпринимательства, венчурного бизнеса, интеграции науки и образования.

4. Важным пробелом является отсутствие косвенных мер стимулирования инновационной деятельности, в том числе для промышленности. Это приводит к тому, что спрос на инновации
со стороны бизнес-сектора очень невысокий, а также отсутствуют связи между наукой, малым бизнесом и крупными предприятиями.

² Интервью с вице-президентом РАН, руководителем Комиссии по совершенствованию структуры РАН, академиком В. Козловым //
Московские новости, 16.09.2005. – www.opeс.ru/news_doc.asp?tmpl=news_doc_print&d_no=57733

³ Стратегия Российской Федерации в области развития науки и инноваций на период до 2010 года. – Министерство образования и науки РФ, ноябрь 2004. – Приложение 4 «Формы интеграции науки и образования».

⁴ Формы такого объединения пока уточняются. Источник: Рождение гиганта // Поиск. – №30–31. – 5.08.2005. – С. 3.

⁵ Уже появились первые оценки размеров коррупции в научно-технической сфере. См., например, Письменная Е. Откати, тогда покатит // Newsweek. – № 57. – 25.07–31.07.2005. – С. 17–20; Моргунова Е. Вперед, к руинам? Государство хочет избавиться от отраслевой науки // Поиск. – № 25. – 24.06.2005. – С. 4.

⁶ С марта 2004 г. – Министерство образования и науки РФ.

⁷ Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

⁸ Постановление Правительства РФ от 13.09.2005 № 563 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон».

⁹ Интервью с руководителем Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами Ждановым Ю. // Коммерсантъ, 15.09.2005. – www.opec.ru/news_doc.asp?tmpl=news_doc_print&d_no=577

__________________________________________________________________________________________

Дежина Ирина Геннадиевна - Ведущий научный сотрудник Института экономики переходного периода, кандидат экономических наук.