Электронное правительство как объект общественного внимания и мониторинга
ЭП представляет особенный интерес для мониторинга в связи с побудительными причинами воплощения принципов электронного правительства, важными для граждан, предприятий и самих органов государственной и муниципальной власти (ОГМВ). Эти побудительные причины учитывались при выполнении анализа результатов данного мониторинга.
Гражданам, их объединениям и предприятиям:
Как показывает анализ результатов мониторинга для «Электронной Москвы», в нашем случае надо говорить о самой начальной стадии развития ЭП Москвы. Поэтому именно выделенные выше вопросы о состоянии пользователей и их обращений к ЭП задают основные категории параметров для анализа на данном этапе. Кроме того, изучается глубина реализации и уровни востребованности услуг ЭП – в целом и по отдельным категориям услуг. Использованы элементы сравнительного анализа, в качестве основы для сравнения взяты некоторые данные по Евросоюзу.
При этом надо учесть и специфику каждой из выделенных выше областей функционирования ЭП – G2C, G2B, G2G. Так, для области G2G необходимо знать общую картину компьютерной оснащенности госслужащих в ОГМВ Москвы.
Предметом анализа выступают базовые услуги ЭП, аналогичные рекомендованным ЕС для первоочередной реализации и выступающие в странах ЕС в качестве объекта мониторинга. При этом следует иметь в виду, что часть этих услуг для организаций и граждан Москвы оказывается
не правительством Москвы, а региональными подразделениями федеральных ведомств.
Области и категории анализируемых параметров, вполне адекватные сегодняшней, начальной стадии развития ЭП, в дальнейшем должны существенно расширяться для получения сведений о причинно-следственных связях между проектами и результатами ЭП, для более обоснованного управления его развитием. Рекомендации по данному вопросу, так же, как и вытекающие из анализа рекомендации по областям концентрации усилий в реализации ЭП, приведены в заключительной части статьи.
В качестве опорной точки для сравнения использованы некоторые данные оценки состояния ЭП в Евросоюзе. В качестве этого источника оказалось достаточно использовать некоторые данные мониторинга ЭП в странах Европы и США, проведенного по упоминавшейся выше программе SIBIS в 2002 году (см. отчет SIBIS «Benchmarking e-Government in Europe and the US», IST–2000-26276) и представляющего собой вполне авторитетное исследование.
Анкетированием, проведенным ИРИО-РОМИР, была охвачена выборка размером 1991 человек, составившая базу исследования. На этой базе были получены сводные данные полевых исследований. Статистическая погрешность опроса была определена равной 2,3% при доверительной вероятности 0,95 (или 95%).
На основе результатов общего анкетирования были определены интегральные сведения о востребованности услуг ЭП, определена востребованность для услуг разных категорий, для разных групп потенциальных и реальных пользователей ЭП, а также степень известности услуги каждой категории.
Источник: опрос населения ИРИО-РОМИР , 2004 Рис.1. Доля лиц в населении Москвы, получавшая информацию с сайтов органов власти в различных возрастных группах.
Источник: опрос населения ИРИО-РОМИР , 2004 Рис.2. Доля лиц в населении Москвы с различным социальным положением, получавшая информацию с сайтов органов власти
Диаграмма на рис. 2 показывает, что наиболее активно взаимодействующие с ОГМВ пользователи относятся к категориям предпринимателей (владельцев) и руководителей всех уровней. Всего 8% квалифицированных специалистов обращаются к сайтам ОГМВ, что более чем в два раза меньше, чем доля руководителей высшего звена. Поверхностный вывод состоит в том, что квалифицированные специалисты имеют в два раза меньше времени и профессиональных причин для того, чтобы обращаться к сайтам ОГМВ. Существенно, что безработные вообще не обращаются к сайтам ОГВМ. Это тем более отрицательный факт, что единственной сколько-нибудь существенно востребованной услугой ЭП для граждан оказалось предоставление информации, связанной с поисками работы (см. далее). Отметим, что выводы, сделанные на основании этих двух диаграмм, определенным образом значимы и для анализа области G2B.
Источники: опрос населения ИРИО-РОМИР , 2004; Benchmarking e-Government in Europe and the US. SIBIS. 2002 г. Рис. 3. Доля населения, использующая интернет не реже одного раза в месяц, %
Данные ИРИО–РОМИР, представленные в таблице 1, указывают на малую разницу в обращениях к услугам ОГМВ через интернет годовой и месячной аудитории. Этот факт может быть объяснен тем, что месячная аудитория составляет в Москве около 90% годовой аудитории пользователей интернета.
Услуги, связанные с налоговыми платежами, имеют два уровня глубины. Это естественно при отсутствии надежного и признанного людьми механизма цифровой подписи, а также получившей признание защиты персональных данных при пользования услугами интернета (проблема доверия). До реализации указанных свойств нет надежды на то, что отправка заполненных сведений о доходах станет по-настоящему востребованной.
Остальная часть категорий услуг, то есть подавляющее большинство услуг ЭП для граждан, находится на самом начальном уровне реализации по глубине: есть возможность только получить сведения об услуге.
В свете сказанного не будет удивительным следующий факт. Данные мониторинга показали, что среди всего населения доля лиц, которая пользуется интернетом для получения указанных выше категорий услуг, для большей части категорий услуг пренебрежимо мала и даже лежит в пределах статистической погрешности опроса. Значимое исключение составляют только услуги по поиску работы, что показано в таблице 3. Однако и для этой услуги существенным является только объем обращений за информацией об услуге, так как полученная в опросе оценка объема использования других типов взаимодействия оказалась меньше статистической погрешности, то есть практически отсутствует (таблица 3). В сочетании с потенциальными возможностями получать (гипотетически) полно реализованную услугу это может говорить об отсутствии в настоящее время доверия к:
В сочетании с тем, что реальные безработные не обращаются к этой услуге по каналам ЭП, приведенные данные говорят о том, что пока что эта услуга в основном используется работающими людьми, причем в общеинформационном плане. Таким образом, даже самая востребованная услуга ЭП Москвы по разным причинам пока не нашла своего потребителя в существенном объеме.
Для того, чтобы сделать выводы о динамике спроса на получение этой и других категорий услуг через интернет, необходимо
(б) накопление сведений за несколько будущих (минимум 2) годовых периодов.
Источник: опрос населения ИРИО-РОМИР, 2004 г. Рис. 4. Доля лиц, которая предпочитает пользоваться интернетом при реализации разных услуг органов власти, среди регулярных пользователей интернета
В связи со всем сказанным ранее и в первую очередь с тем, что регулярные пользователи интернета обеспечивают практически весь объем обращений к ОГМВ через интернет, далее рассматриваются только оценки, полученные на базе регулярной аудитории интернета (пользуются раз в месяц или чаще).
На рис. 5 приведена диаграмма, показывающая сравнительную картину предпочтений интернета как канала обращения за услугами ОГМВ в Москве и в странах Европы (по данным SIBIS за 2002 год).
Источники: опрос населения ИРИО-РОМИР, 2004; Benchmarking e-Government in Europe and the US. SIBIS. 2002 г. Рис. 5. Доля лиц, которая предпочитает пользоваться интернетом при реализации следующих услуг в Москве и в странах Европы (Евросоюз, ЕС)
Уровень востребованности существующих услуг настолько низок, что не позволяет производить анализ более сложных причинно-следственных зависимостей, например, между категориями услуг и объемом их использования. Так, в отчете SIBIS данные по ЕС, приведенные на диаграмме рис. 5, трактуются как свидетельство нежелания европейцев доверять большой объем своей персональной информации каналам интернета. В нашем случае подобный содержательный анализ оказывается невозможным из-за незначимых величин спроса на большинство услуг.
В дальнейших исследованиях целесообразно провести более детальное изучение причин такого относительно низкого уровня предпочтений услуг ЭП в Москве. Однако данные опроса показывают, что малая информированность пользователей о наличии этих категорий услуг в интернете не может быть существенной причиной.
Для того, чтобы обосновать этот вывод, надо обратиться к сравнению уровней информированности об услугах ЭП среди московских регулярных пользователей интернета и уровня предпочтения получения этих услуг посредством интернета в этой же аудитории – см. рис. 6. Видно, что для всех категорий услуг, кроме одной, приблизительно только каждый третий-четвертый регулярный пользователь, информированный об услуге в интернете, предпочитает пользоваться ею именно по этому каналу. Исключение составляют услуги по поиску работы (примерно половина информированных), но о недостатках этой категории услуг уже писалось выше.
Источник: опрос населения ИРИО-РОМИР, 2004 г. Рис. 6. Разница между информированностью регулярных пользователей интернета в Москве о наличии услуг ОГМВ в интернете и предпочтением использования этих услуг посредством интернета
Можно предположить, что если регулярные пользователи интернета в Европе в значительной степени удовлетворены качествами предоставления услуг (сейчас не рассматриваются эффекты, отталкивающие европейских пользователей, например, необходимость сообщать большой объем персональных данных), то в условиях Москвы удовлетворенность качеством услуг ЭП, выраженная в предпочтении их получения через интернет, существенно ниже.
Среди них предприятий – пользователей интернета оказалось 68% (204 предприятия). Уровень статистической погрешности опроса определен равным 4,5%.
Таблица 4. Распределение предприятий, участвовавших в опросе, по категориям и видам экономической деятельности.
Таблица 5. Категории услуг ЭП для предприятий и характеристики их глубины в реализации на веб-сайтах ОГМВ Москвы.
Значительной (но не полной) глубиной обладают также услуги подачи налоговых деклараций и отчетной документации во внебюджетный Пенсионный фонд (строка ПФ таблицы), так как для них предоставляются три уровня: получение информации об услуге, скачивание форм и возможность отправки форм с сайта в ОГМВ. В процессе реализации находится возможность отправлять заполненные формы отчетной документации во внебюджетный Фонд Соцстраха (строка ФСС таблицы).
Большая часть услуг других категорий имеет два уровня глубины. В наихудшем по этому показателю состоянии находятся услуги по таможенному декларированию и участию в конкурсах на закупку продукции для государственных (муниципальных) нужд.
Таким образом, потенциал для развития глубины предоставляемых услуг существует и весьма велик.
Сказанное свидетельствует о начальном периоде развития услуг G2B.
Источник: опрос предприятий ИРИО-ЦСП, 2004 г.
Рис. 7. Диаграмма предпочтения предприятий Москвы в получении услуг ЭП Москвы через интернет (доля предприятий, предпочитающих реализовывать через интернет каждый из перечисленных ниже типов взаимодействия с органами власти, среди всех предприятий, %)
Можно отметить, что этот уровень предпочтений в несколько раз больше (в три-четыре раза), чем уровень предпочтений в получении подавляющего большинства услуг G2C для граждан – за исключением лидера G2C – услуг поиска работы (см. раздел с анализом услуг G2C).
В силу значительной однородности в распределении предпочтений по видам услуг электронного правительства далее представило интерес провести анализ предпочтений и использования услуг не столько по категориям видов услуг, сколько по разным категориям предприятий. На следующих двух рисунках (рис. 8 и 9) показаны диаграммы распределений уровней предпочтений и уровней использования услуг ЭП по предприятиям, относящимся к разным укрупненным категориям по виду экономической деятельности и к разным масштабам по численности.
Примечание: N – количество предприятий Источник: опрос предприятий ИРИО-ЦСП, 2004 г.
Рис. 8. Распределение предпочтений и реального использования услуг ЭП по предприятиям-пользователям, относящимся к разным категориям по виду экономической деятельности, %
Рис. 9. Распределение предпочтений и реального использования услуг ЭП для предприятий по масштабу предприятий-пользователей.
Из рисунков следует, что:
В связи со сказанным, можно предположить наличие большого потенциала роста востребованности услуг электронного правительства на предприятиях тех категорий, которые сегодня используют эти услуги меньше всего.
Аналогичный эффект можно предположить для предприятий торговли, особенно розничной (четверть опрошенных предприятий), находящейся в весьма острой конкурентной рыночной ситуации и напряженных кадровых условиях.
Без сомнения, освоение этого потенциального сектора предприятий-пользователей требует как развития глубины реализации услуг, так и повышения их качества. Таким образом, можно считать выявленным, что в силу обнаруженных для разных по масштабу предприятий различий в использовании услуг целесообразно проводить исследование потребностей и возможностей в использовании услуг ЭП именно по этим категориям предприятий (укрупненным и детальным), которое учитывало бы специфику предприятий разных категорий.
Вместе с тем, если провести более детальный анализ использования отдельных видов услуг предприятиями, то оценки не будут оптимистичными, что показывают данные таблицы 6. В этой таблице показаны доли предприятий (среди всех предприятий, участвовавших в опросе), использовавших конкретный вид услуг хотя бы раз за 12 месяцев, предшествовавших опросу.
Был проведен дополнительный анализ и выделены те отдельные виды услуг и категории предприятий, где использование имеет значимый характер, то есть больший величины статистической погрешности.
В таблице 7 приведена выборка видов услуг, которые используются более, чем на 4,5% предприятий (для предприятий разных видов экономической деятельности). Незаполненые клетки содержат оценки, которые лежат ниже уровня статистической погрешности.
Таблица 7. Доля предприятий, использовавших интернет в течении последних 12 месяцев для получения указанных ниже услуг (%), среди предприятий указанных видов деятельности (укрупненных категорий)
Вместе с тем, надо отметить, что:
Если в Европе процент предприятий, использующих наиболее массовые услуги, лежит в диапазоне от 18% до 28% (средние оценки SIBIS-2002 по семи странам ЕС), то в Москве аналогичные показатели примерно в 3 и более раз ниже. Эта оценка является грубой, она дана с учетом необходимости уточнения диапазона использования услуг для предприятий, имеющих выход в интернет (см. предыдущий подраздел). Вместе с тем она с большой вероятностью является оценкой сверху, более тонкие исследования могут показать и более пессимистичную картину.
В этой ситуации представляет больший интерес сравнение уровней потенциального спроса на услуги ЭП. На рис. 10 приведено сравнение уровней потенциального спроса на услуги ЭП для предприятий в Москве и в Евросоюзе (среднее по семи странам). Анализировались доли предприятий-пользователей интернета, которые еще не пользовались указанными услугами, но предпочли бы пользоваться интернетом при их получении. Определялись доли от всех предприятий – пользователей интернета.
Примечание: N – число предприятий
Источники: опрос предприятий ИРИО-ЦСП, 2004 г.;
Benchmarking e-Government in Europe and the US. SIBIS. 2002 г
Рис. 10. Сравнение уровней потенциального спроса на услуги ЭП четырех видов для предприятий в Москве и в Евросоюзе (среднее по семи странам).
Сравнение показывает, что потенциальный спрос предприятий на услуги ЭП в Москве достаточно значим. Его уровень ниже, чем ЕС, что не удивительно при недостаточной развитости предлагаемых услуг, тем не менее, со всей определенностью можно сказать, что клиентская среда для развития ЭП в сфере услуг для предприятий существует.
Таблица 8. Сведения об использовании ИКТ в московских органах управления за 2002 год (по данным Мосгорстата)
В силу этих фактов можно также считать, что основные усилия требуются не в области наращивания мощностей ИКТ как таковых, а в области развития услуг, которые будут формироваться и предоставляться с помощью этих ИКТ, включая глубину и качество реализации услуг.
Общая оценка положения дел по реализации и использованию электронного правительства Москвы
При этом аудитория потенциальных пользователей услуг ЭП уже в настоящее время достаточна для того, чтобы рассчитывать на существенный спрос на такие услуги и ощутимые социально-экономические и социально-политические эффекты – конечно, при том уровне качества услуг, за счет которого потенциальный спрос перейдет в реальное использование.
Глубина воплощения услуг невелика, для многих услуг реализовано только так называемое «присутствие в интернете», то есть только наличие некоторой информации об услуге. Для ряда услуг, в первую очередь в сфере услуг для предприятий, реализована большая глубина. В каждой области существует единственная категория услуг, воплощенная с достаточно полной глубиной:
Вместе с тем анализ предпочтений в использовании административных услуг именно по каналам интернета показал, что потенциальный спрос на услуги существует, причем существенный. Наряду с этим существует и большой разрыв между предпочтением (потенциальным спросом) и использованием (хотя бы и в минимальных вариантах глубины использования).
Сравнение этих показателей с однотипными показателями Евросоюза показало, что:
Таким образом, в целом положение дел надо оценить как неудовлетворительное, но отличающееся весьма большими возможностями для развития в положительном направлении. Можно считать, что заложена платформа, на основе которой можно и нужно развивать услуги ЭП таким образом, чтобы они начали приносить ощутимую пользу.
В связи с наличием существенных индивидуальных особенностей положения дел в каждой из двух областей услуг – G2C и G2B – далее оценки положения дел по ним приведены по отдельности.
В этих условиях целесообразно перейти от работ широким фронтом к более сфокусированным действиям, которые позволяли бы получать реальную отдачу, причем за короткий промежуток времени.
Первоочередные усилия целесообразно предпринять в совершенствовании услуг по поиску работы – как наиболее предпочтительной и обладающей заметной востребованностью (хотя бы и на уровне получения сведений о самой услуге) категории услуг. Целесообразно сконцентрировать усилия на повышении ее реальной полезности и простоты использования, а также на доведении до таких социально значимых в аспекте этой услуги категориях жителей Москвы, как молодежь и безработные.
Второй категорией услуг, на которой можно рекомендовать концентрацию усилий, является обеспечение граждан справками, выписками и копиями документов по их запросу в органы власти и организации Москвы, причем не только через интернет (под чем чаще всего понимаются веб-сайты), но и по электронной почте, возможно – по другим каналам. В настоящее время эта категория услуг реализована и используется гораздо меньше, чем первая, однако она все же стоит на втором месте по предпочтениям и характерна своим распространением на все категории жителей Москвы.
Целесообразно использовать опыт Московской регистрационной палаты из сферы G2B (доставка официальных справок и копий документов курьером на основе заказа и оплаты платежной картой через интернет). Для получения многих справок этот режим может оказаться востребованным и в области G2C. Однако уровень востребованности такой формы услуг среди граждан (с учетом существующей и предполагаемой стоимости услуг) необходимо прогнозировать на основе специального исследования.
При выполнении работ по повышению качества этих услуг необходимо провести ориентацию на специфические группы людей, причем не только на две указанные (молодежь и безработные), но и, например, на людей с ослабленным зрением, людей, предпочитающих работать дома, другие группы. Целесообразно учитывать международный опыт, ориентирующий на разработку специальных видов интерфейсов для пользователей разных категорий.
На последующих шагах необходимо продолжать вычленение целевых категорий пользователей (например, пенсионеров, учащихся, инвалидов, и др.) и требований к услугам, вытекающим из их реальных потребностей, для удовлетворения которых услуги были бы заметно полезны.
Рекомендации по приоритетным мероприятиям
Уровень использования услуг по всем категориям услуг низок, во многих случаях лежит ниже уровня погрешности опроса. В сравнении с ЕС, в Москве показатели использования услуг ЭП предприятиями, имеющими и использующими выход в интернет, примерно в 2, в 3 и более раз ниже.
При этом:
Тем не менее, общий уровень использования и использование по типам услуг показывают на начальный, возможно, ознакомительный этап развития ЭП в области G2B.
Надо отметить, что уровень предпочтений предприятий в использовании услуг ЭП через интернет в несколько раз больше, чем уровень предпочтений в получении подавляющего большинства услуг G2C для граждан – за исключением лидера G2C – услуг поиска работы.
Таким образом, есть основания для развития услуг G2B более широким фронтом, чем в области G2C.
Среди видов услуг ЭП предприятиям Москвы нет явного лидера, так что нет возможности определить рекомендуемую область сфокусированного приложения сил. Тем не менее целесообразно выделение отдельных категорий пользователей и первоначальная ориентация на их специфику. Предположительно такой категорией является малый бизнес, представляющий большую часть предприятий.
При этом есть существенная вероятность увеличения объема реально используемых услуг за счет специальной информационной компании и применения режима «push» (режим адресного продвижения услуг потенциальным пользователям, например, средствами электронной почты) – в отличие от ситуации с услугами G2C.
Вместе с тем, как и для области G2C, определяющим является полезность и качество услуг.
Есть основания предполагать наличие большого потенциала роста востребованности услуг ЭП на предприятиях тех категорий, которые сегодня используют эти услуги меньше всего:
Освоение этого потенциального сектора предприятий-пользователей требует от ОГМВ развития глубины реализации услуг, повышения их качества, а также специального изучения специфики потребностей отдельных категорий предприятий.
2) Ориентация на специфические потребности приоритетных в социальном отношении групп пользователей (например, малый бизнес, молодежь, и др.).
3) Определение очередности развития ЭП с концентрацией на наиболее важных областях и областях наиболее быстрого достижения успеха (по услугам, группам пользователей) – в противовес распределению сил и средств по широкому фронту.
5) Проведение в ходе реализации этого плана постоянного мониторинга показателей выгод от услуг ЭП, получаемых пользователями, степени использования услуг и удовлетворенности пользователей их качеством, а также других связанных показателей ЭП (затрат на оказание услуг, производительности труда госслужащих, взаимного влияния использования различных каналов предоставления услуг – электронных и традиционных).
6) Разработка и регулярное проведение информационных компаний, информирующих жителей и предприятия Москвы о наличии услуг ЭП, о способах их использования и конкретных выгодах, получаемых пользователями. В проектах и процедурах информирования наибольшее внимание уделить предприятиям – их бухгалтериям и дирекциям. Использовать при этом прямое адресное информирование, проведение отраслевых семинаров, другие формы содержательного информирования.
«Чем меньше людям приходится взаимодействовать с государством, тем больше они удовлетворены. Но у государственных организаций нет никакой другой модели оценки успешности своей работы, кроме обычного количественного подсчета. Как только органы власти поймут, что уменьшение числа операций – это хорошо, они станут на путь к успеху».
Требуется проводить детальный анализ реальных потребностей в услугах ЭП с учетом наличия альтернативных каналов доступа к ОГМВ, особенностей законодательства, возможностей оптимизации рабочих процессов в органах власти и решения проблемы доверия – как к интернету, так и к ОГМВ. В частности, требуется проанализировать вопросы работы организаций и органов власти Москвы в режиме «одного окна» с точки зрения представления услуг на основе ИКТ.
© Информационное общество, 2004, вып. 3-4, сс. 57-72.