Проблемы государственного и общественного регулирования сферы российских информационных ресурсов сети Интернет
А.Б. Антопольский




На состоявшихся 18 мая 2000 года парламентских слушаниях, посвященных законодательству в области Интернет, многими специалистами было высказано мнение о необходимости ясно сформулировать и нормативно закрепить цели, задачи и механизмы государственной политики России в отношении глобальной информационной сети Интернет.

К анализу проблем и выработке такой политики наиболее близко подошла Ассоциация документальной электросвязи (АДЭ) – государственно-общественная организация, функции которой заключаются в согласовании позиции государства, общественных и коммерческих организаций в сфере телекоммуникаций и, в частности, в отношении Интернета.

С этой целью в АДЭ был создан Комитет по информационным ресурсам Интернета, который возглавил автор данной статьи. Организационно-техническое обеспечение деятельности данного комитета взял на себя НТЦ «Информрегистр».

Комитет по информационным ресурсам АДЭ взял на себя инициативу попытаться сформулировать задачи государства, а также общественных организаций в отношении одного из наиболее чувствительных аспектов функционирования Интернета – создания и распространения в сети российских информационных ресурсов (контента). После широкого обсуждения предложений комитета и внесения соответствующих корректив итоговый документ будет целесообразно передать в законодательные и исполнительные органы власти для использования при подготовке нормативных актов.

Цель данной статьи – определить те задачи в области создания и использования российских информационных ресурсов в Интернете (российских Интернет-ресурсов), которые требуют именно государственного и/или общественного регулирования и координации.

Решение этих задач должно способствовать:

Задачи целесообразно сгруппировать по следующим направлениям:

Роль государства в создании российских Интернет-ресурсов
Государство через имеющиеся у него инструменты (правовые, административные и финансовые) способствует предоставлению в Интернете всех открытых государственных информационных ресурсов, в первую очередь, тех, обеспечение свободного доступа к которым предписано законодательными и нормативными актами Российской Федерации (информация о деятельности органов власти, расходовании бюджетных средств, правовая информация, экологическая информация, информация в сфере науки, культуры, образования и пр.).

Необходима конкретная программа (план) создания и представления в Сети государственных информационных ресурсов, о которой должны знать все создатели российских информационных ресурсов. Это позволит исключить дублирование информации. Организационным механизмом разработки такой программы могла бы стать Межведомственная программа «Электронные библиотеки России», в рамках которой можно создать специальный сайт (по типу «Books in print»), где создатели российских информационных ресурсов будут информировать общественность о своих планах и намерениях.

Проблемы государственного и общественного контроля деятельности по созданию и использованию российских Интернет-ресурсов
Государственный контроль деятельности по созданию и использованию (предоставлению в доступ) российских Интернет-ресурсов может осуществляться только в тех случаях, когда государство регулирует аналогичную деятельность вне сети Интернет, в частности, при помощи лицензирования. Примерами являются: рекламная деятельность, сбор и хранение персональных данных, аттестация и аккредитация научных журналов, издательская деятельность (включая печатные СМИ), телерадиовещание, медицинская или образовательная деятельность и др. При этом политика государства должна быть направлена на сокращение сферы лицензирования, поскольку в перспективе, по мере развития Интернета, контроль деятельности в сфере информационных ресурсов будет становиться все менее эффективным.

В любом случае лицензирование сайтов с целью получения какого-либо особого статуса должно осуществляться на основе добровольного обращения владельцев сайтов. Тотальный контроль за российскими Интернет-ресурсами с целью принудительного лицензирования не должен допускаться.

Порядок и формы контроля должны, как правило, определяться нормативными актами, действующими в соответствующей области, а не специальными актами для Сети. Для лицензируемых российских Интернет-ресурсов основания, предмет и форма контроля определяются требованиями, содержащимися в лицензии.

Способы борьбы с распространением в Интернете информации, призывающей к насилию, насаждающей расизм и шовинизм, распространяющей порнографию, в обозримом будущем должны быть основаны на принципах общественного регулирования. Такими способами могут быть: выработка и принятие морального кодекса, создание и распространение фильтров и прочее. Имеется зарубежный опыт, например, опыт Великобритании, по категорированию сайтов (присвоению сайтам определенных категорий в зависимости от содержания информации) общественной организацией. Возможно, этот опыт целесообразно применить в России. Общественное категорирование сайтов не является законодательным ограничением их деятельности, но может быть достаточно эффективным инструментом морально-этического характера.

Однако любая форма государственной цензуры в Интернете под предлогом борьбы с социально-опасной информацией не должна допускаться. При этом государство должно поддерживать деятельность общественных организаций, вырабатывающих способы такой борьбы.

Вопросы защиты интересов физических лиц и организаций в случаях диффамации (клеветы и оговора) и аналогичных случаях нарушения их прав должны быть объектом частного права. Для этого необходимо решить вопрос ответственности за информацию, появившуюся на сайте, т. е. вопрос о распределении ответственности за содержание информационного ресурса между провайдером, владельцем сайта и источником информации (по аналогии с печатной продукцией – распределение ответственности между типографией, издателем и автором). Моделью решения данного вопроса может служить аналогичный закон ФРГ. Аналогичная норма предлагается и в проекте закона «О государственном регулировании российского сегмента сети Интернет».

Проблемы защиты прав субъектов деятельности по созданию и использованию российских Интернет-ресурсов

Данные проблемы сводятся к следующим направлениям:

Защита интеллектуальной собственности
Проблема защиты интеллектуальной собственности на информационные ресурсы (объекты авторского права или объекты промышленной собственности), распространяемые в Интернете, является весьма неоднозначной. Многие авторитетные специалисты в России и за рубежом считают такую защиту бесперспективной, поскольку распространение информации в Сети носит преимущественно неограниченный (публичный) характер.

Однако более распространена иная точка зрения, согласно которой общество и государство должны вырабатывать механизмы защиты, опирающиеся на рыночный (товарный) принцип распоряжения интеллектуальной собственностью на ресурсы, распространяемые в Интернете. Очевидно, такие механизмы должны иметь комплексный характер: правовой, морально-этический и технологический. Соответственно в деятельности по выработке мер защиты должны участвовать и государство, которому принадлежит приоритет в правовой сфере, и общественные организации, которые могут и должны определять характер морально-этических мер, и частный сектор, наиболее эффективный при создании и распространении технологических средств.

Однако, исходя из демократического и саморегулируемого характера Интернета, центральная роль в этом процессе должна принадлежать общественным организациям.

При этом следует иметь в виду, что, поскольку нарушение прав интеллектуальной собственности в большинстве случаев относится к гражданскому праву, основные усилия по защите прав лежат на истцах. Однако имеется и уголовный аспект этой проблемы (ст. 146 Уголовного кодекса), когда и сбор доказательств, и экспертизу должны проводить государственные организации. Возможность и целесообразность применения этой нормы применительно к нарушениям в Интернете, требуют юридического анализа и официального комментария компетентных судебных органов.

Одним из важных аспектов применения норм интеллектуальной собственности к деятельности в Сети является вопрос о распределении ответственности за нарушение этих норм между контент-провайдером и сервис-провайдером. Вероятно, этот вопрос должен решаться в договоре между этими субъектами. Целесообразно централизованно выработать проект такого типового договора, согласованного с Российским авторским обществом (РАО), и широко распространить его в Интернете.

Поскольку проблема защиты интеллектуальной собственности в Интернете является глобальной, то любые меры в этой области должны быть согласованы с международной практикой и, особенно, с практикой передовых стран, занимающих доминирующее положение в Сети. С этой точки зрения для России очень важно активное участие в международных инициативах, ставящих целью выработку механизмов защиты интеллектуальной собственности в Интернете, например, в системе Index. Координацию российского участия в таких инициативах могли бы взять на себя упомянутые общественные организации, действующие, однако, при поддержке государства.

Защита персональных данных
Общие принципы защиты персональных данных определены как международными, так и российскими правовыми актами, в том числе проектом закона «О персональных данных», поэтому речь может идти только о специфике сбора, хранения и использования персональных данных в Интернете, например, для задач электронной торговли, прямого маркетинга, мониторинга пользователей и др.

Для регулирования деятельности по персональным данным существенно различать публичные персональные данные, которые субъект распространяет в Интернете без ограничений, и т. н. «чувствительные» данные, которые субъект сообщил о себе в конкретную информационную систему для решения определенных задач (например, при социологическом опросе) и которые нельзя копировать и использовать для решения других задач без согласия субъекта.

Систематическое различение этих типов данных в конкретных информационно-технологических ситуациях есть специальная задача, в решении которой необходимо сотрудничать государственным и общественным организациям. Примерно это и предлагается в проекте Федерального закона «О регулировании российского сегмента сети Интернет».

Что касается контроля деятельности в сфере персональных данных, то, если исходить из предположения, что деятельность по сбору и хранению персональных данных в Интернете будет лицензироваться, как это установлено действующим Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации», то все требования к владельцу персональных данных, порядок и формы надзора будут определяться условиями лицензии.

Кроме того, защита персональных данных является или должна быть объектом частного права, когда субъект может защищать свои интересы через суд, если владелец персональных данных нарушил его права.

Защита пользователей от незапрашиваемой информации (спам)
Деятельность по ограничению спама должна носить комплексный характер, как правовой, так и технологический. Очевидно, что правовые нормы борьбы со спамом должны регулироваться государством. Вариант таких норм представлен в проекте Федерального закона «О регулировании российского сегмента сети Интернет», который находится на стадии широкого обсуждения.

В то же время практические шаги по ограничению спама при помощи специальных программно-технологических средств могут осуществляться более эффективно частным сектором. Формы координации деятельности государственных и частных организаций по данному направлению требуют дальнейшего обсуждения.

Вопросы эффективной организации российских Интернет-ресурсов
Эффективная организация информационных ресурсов связана в основном с информационно-технологическими проблемами и требует не столько государственного регулирования, сколько организации совместных действий государственного и частного секторов Интернета. Задача заключается в выработке рекомендаций и инструментов, которые бы не ограничивали активность частного сектора, в основном формирующего информационные ресурсы Сети, но в то же время создавали бы предпосылки для максимально эффективного использования создаваемых ресурсов как государственного, так и частного секторов. Основными практическими задачами этого направления являются:

Идентификация российских Интернет-ресурсов
Многие задачи в Интернете решались бы значительно более эффективно, если бы удалось добиться, чтобы один и тот же ресурс (в смысле документ, произведение) получил бы формальный идентификатор, инвариантный относительно формальных преобразований этого документа, прежде всего, копирования. Однако и научно-методические, и практические трудности решения этой задачи весьма велики. Поскольку в глобальной сети Интернет потребности во введении системы идентификации еще острее, чем в её российском сегменте, можно надеяться на массовое распространение одной из предлагаемых международных систем идентификации, например DOI (The Digital Object Identifier) в виде стандарта де-факто. В этом случае задача формулируется как координация ведущих российских государственных и частных производителей информационных ресурсов с целью введения такой системы в нашей стране, подготовки соответствующих стандартов и, возможно, создания национального центра идентификации.

Создание системы метаданных и единого лингвистического обеспечения российских Интернет-ресурсов
Аналогично обстоит дело с созданием для российского сегмента Интернета системы метаданных. Понятно, что для обеспечения эффективной навигации и поиска в быстро растущих информационных ресурсах глобальной сети Интернет в обозримом будущем неизбежно появление стандарта де-факто на метаданные, вероятно, на базе Дублинского ядра метаданных. В этом случае необходимо разработать и реализовать программу по его внедрению в российском сегменте Сети также с участием ведущих государственных и частных производителей информационных ресурсов.

Однако внедрение российской системы метаданных влечет за собой и необходимость чисто российской оригинальной разработки, а именно, входящего в состав метаданных или совместимого с ним комплекса лингвистических средств (классификаторов, словарей и лингвистических процессоров), ориентированных на обработку и поиск русскоязычных текстов, а также автоматический перевод с русского языка и на русский. В силу объема и сложности этой задачи и наличия общей заинтересованности в ее решении крайне целесообразно скоординировать усилия в этом направлении, финансовые и интеллектуальные ресурсы государственных и частных разработчиков. При этом механизмом координации со стороны государства могла бы стать Межведомственная программа «Электронные библиотеки России».

Каталогизация российских Интернет-ресурсов
Внедрение Дублинского ядра метаданных и гипотетического единого лингвистического обеспечения среди производителей информационных ресурсов на основе «самоописания» – дело долгое, сложное; даже при хорошей организации оно никогда не обеспечит 100%-го охвата русскоязычных ресурсов Интернета. Поэтому на обозримую перспективу необходимо будет осуществлять каталогизацию информационных ресурсов Сети с привлечением интеллектуальных сил.

В настоящее время доминирующую роль в этом процессе играют частные коммерческие и некоммерческие организации и физические лица. Присутствие государственных организаций в процессе каталогизации просто незаметно. В то же время государственные организации, прежде всего, библиотеки, органы НТИ и другие информационные центры, имеют опытных библиографов, референтов и каталогизаторов, объединенные усилия которых могли бы обеспечить стандартное описание и индексирование большой части новых информационных ресурсов, особенно в сфере науки, культуры и образования.

Вероятно, в рамках Межведомственной программы «Электронные библиотеки России» следует организовать постоянный проект по государственной каталогизации социально значимых информационных ресурсов российского сегмента Интернета. Этот проект должен быть скоординирован с проектом корпоративной каталогизации, а также должен учитывать деятельность частного сектора в области каталогизации.

Архивирование российских Интернет-ресурсов
Высокодинамичный характер российских Интернет-ресурсов определяет необходимость создания системы архивирования наиболее ценных (социально значимых) ресурсов. Деятельность по архивированию весьма многообразна и требует участия как государственных (библиотек, архивов, других информационных центров), так и негосударственных организаций. Естественно, что архивирование должно осуществляться с полным соблюдением прав владельцев соответствующих информационных ресурсов.

Вероятно, для разных типов ресурсов система архивирования должна реализовываться различными способами. Примером может служить норма из проекта Положения о ВАКе, согласно которой электронные научные издания, публикация в которых будет признаваться ВАКом при защите диссертаций, должны архивироваться в Федеральном депозитарии электронных изданий в НТЦ «Информрегистр».

Координацию деятельности государственных и негосударственных организаций по архивированию целесообразно осуществлять также в рамках программы «Электронные библиотеки России».

Способы и механизмы государственно-общественной деятельности по регулированию российских Интернет-ресурсов

Перечисленные выше направления требуют различных форм организации государственно-общественной деятельности. Что касается направлений «Создание ресурсов» и «Эффективная организация ресурсов», то здесь главная задача – обеспечить координацию деятельности, во-первых, государственных организаций между собой, и, во-вторых, государственного и частного сектора. Что касается координации государственных организаций между собой, то наиболее приемлемым механизмом может стать Межведомственная (а с 2001 года – Федеральная целевая) программа «Электронные библиотеки России», объединяющая основных государственных производителей общедоступных информационных ресурсов. Координирующие органы этой программы могли бы также начать активное взаимодействие с частным сектором с целью выработки наиболее эффективных форм такого взаимодействия и совместной реализации общезначимых крупных проектов российского сегмента Интернета, таких, как создание каталогов, системы архивирования или лингвистического обеспечения.

Направление «Защита интересов субъектов сети Интернет» требует участия государства в основном в форме создания правовых актов. Главная задача при этом – обеспечить максимальное участие частного сектора на этапах разработки этих правовых актов. Опыт показывает, что принятие законов, не отражающих в должной степени общественной потребности, не дает необходимого эффекта. Однако формы такого участия следует дополнительно проработать.

Наконец, направление «Контроль деятельности», если к нему подходить серьезно, требует либо организации органов надзора специально для российского сегмента Сети, либо модификации существующих. Поскольку, как было указано выше, государственный контроль должен касаться только определенных видов информационных ресурсов (реклама, медицина, образование, персональные данные и др.), то эти функции теоретически должны выполняться существующими в данных отраслях надзорными структурами. Однако последние, как правило, не подготовлены для реализации данных функций в Интернете. В то же время некоторые, пока точно не определенные, функции государственного надзора в сфере информатизации поручены Минсвязи России в лице органов Госсвязьнадзора. Очевидно, вопрос о формах государственного надзора и конкретных органах, ответственных за эту функцию, требует специальной проработки и подготовки отдельного нормативного акта.

Контроль над распространением информации, призывающей к насилию, насаждающей расизм и шовинизм, распространяющей порнографию, должен осуществляться, как правило, общественными организациями, чтобы не превратиться в запрещенную Конституцией Российской Федерации государственную цензуру.

Однако в настоящее время не существует авторитетной общественной организации, объединяющей ведущих производителей информационных ресурсов в российском сегменте Интернета. Задача заключается в создании такой организации, возможно, на основе одной из существующих.

Именно эта организация должна стать инструментом координации деятельности негосударственного сектора в области информационных ресурсов по всем другим направлениям, рассмотренным в статье.


Антопольский Александр Борисович - доктор технических наук, директор НТЦ "Информрегистр"



© Информационное общество, 2000, вып. 5, с. 14 - 18.