Бачило И.Л.: Свободный доступ к информации и Интернет

Свободный доступ к информации и Интернет

И.Л. Бачило

Важно обратить внимание на связь обсуждаемого проекта Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации по развитию и использованию сети Интернет» с проектами других законов и, в частности, с проектом закона «О праве на информацию» или, как его в последнее время называют – «О доступе к информации». Вопрос государственной политики в области Интернета самым тесным образом связан с темой права на информацию. Автор разделяет точку зрения, согласно которой регулирование отношений в глобальных сетях должно, прежде всего, опираться на действующее национальное законодательство в каждой стране. Однако это не исключает необходимости международных, межгосударственных аспектов регулирования отношений, связанных с использованием глобальных информационно-коммуникационных сетей.

Прежде чем обратиться к поставленному вопросу, следует сказать, что имеется большое сомнение относительно целесообразности специального закона о политике в области Интернета. Политика – сфера поиска возможного с учетом многих изменчивых факторов, сфера искусства выбора не только стратегических, но и тактических решений. Соотношение государственной политики и закона неоднозначно. С одной стороны, государственная политика предшествует нормотворческой работе в той или иной конкретной сфере. При этом раскрывается стратегический уровень государственной идеологии. С другой стороны, после принятия политической установки на определенную линию поведения в выработке и реализации государственных решений политика государственного управления состоит в обеспечении соблюдения законодательства. Предлагаемая конструкция нормативного регулирования загоняет государственную политику в рамки закона, делает ее негибкой, нормативно урегулированной. На наш взгляд, законы «о политике...» вообще не нужны.

Тем не менее, если согласиться с тем, что работа над данным законом все же будет продолжена, то следует учесть ряд проблем, которые потребуют внимания законодателя. Заметим, что дискуссия, организованная в Государственной Думе, обнаружила множество предметных граней Интернета, каждая из которых нуждается в том, чтобы найти свое место как в проблеме политики, так и в законодательстве. Особо хотелось бы обратить внимание на вопросы, связанные с темой интеллектуальной собственности, с пониманием необходимости единого информационного пространства страны, с проблемами гармонизации законодательства различных стран.

а) Проблема интеллектуальной собственности в глобальных информационных системах получила дополнительные аргументы для принципиально нового взгляда на этот институт и для нормативного закрепления механизмов защиты имущественных исключительных прав авторов и личных неимущественных прав лиц, чей авторский продукт попадает в Интернет. При создании закона, который затрагивает тему глобальных сетей, обойти вниманием вопрос о политике в области интеллектуальной собственности и способах решения вновь возникших проблем, выходящих за рамки проблематики и методов Всемирной организации интеллектуальной собственности, сложившихся в 60–70 гг. прошлого века, невозможно.

Хотя ясно, что национальный закон одной страны не может решить этот вопрос, важно обратить внимание на его решение в собственной правовой системе. Это вопрос государственной важности, поэтому его нельзя игнорировать при постановке темы «политика» и подготовке специального закона об Интернете, ведь проблема интеллектуальной собственности затрагивает сферу личных и исключительных имущественных прав физических и юридических лиц, а также интересы государства в целом.

Судьба продукта интеллектуального творчества (как и его форма), гарантии охраны прав субъектов интеллектуальной деятельности подвергаются массированному наступлению угроз организационного, правового, морального плана. Проблемы монополизма на технологии, на продукт, на инфраструктуру в Интернете приобретают такую остроту, что начинают остро нуждаться в правовом регулировании. Но и эти вопросы даже в рамках российской практики не стали предметом внимания данного законопроекта. Если же его оценить и с точки зрения терминов и предметов регулирования, свойственных Интернету: домен, сайт, страница, сервер, хост, институт посредников (провайдеров), администраторов и т. д., то также увидим, что и эти вопросы не находятся в поле зрения данного документа.

б) Проект обошел молчанием и другие реалии процесса глобализации, в том числе требуемое государственное воздействие на расширение активности России в Интернете. Сегодня число активных пользователей данной сети в России не превышает двух миллионов. Чтобы довести эту цифру хотя бы до 15 миллионов, необходимы определенные усилия: создание соответствующей научно-технической базы, структуризация целей с учетом потребностей современного общества и, в первую очередь, образования, создание условий для включения в гарантированный прожиточный минимум затрат на технику и ее использование в активном режиме. Одновременно необходимо решать задачи активного использования информационных технологий в органах государственной власти, в производственном секторе, во всех направлениях социальной структуры. И этот вопрос не нашел отражения в проекте обсуждаемого закона.

в) Интернет – особая сфера, где сосредоточены и сеть обмена информацией, и структура, в рамках которой совершаются самые разные деловые отношения субъектов. Особенно активно развивается электронный бизнес, финансовые операции, научное общение. Многие стороны социальной жизни приобретают в этом случае виртуальный характер, отношения реализуются в так называемом нулевом пространстве. Это ставит особые задачи перед правом. С сожалением следует констатировать, что и эта сторона дела не развернута в предлагаемом проекте.

г) Еще один вопрос касается проблемы гармонизации законодательства стран, соприкасающегося через различные контакты отдельных субъектов между собой или при помощи посредников в процессе информационного взаимодействия. Наряду с обновлением законодательства каждого отдельного государства в условиях глобальных информационных систем и сетей должны активно развиваться международные нормы частного и публичного права, договоров, должен ставиться вопрос о создании наднационального права для всех, о повышении авторитета признанных международным сообществом стандартов.

Таким образом, если суммировать все, что было высказано в процессе обсуждения самой идеи закона о политике в области Интернета и о данном проекте ФЗ, то следует прийти к выводу: предстоит еще большая работа по выявлению, структуризации и нормативному воплощению всего комплекса вопросов данной темы. Заметим, что еще в декабре 1999 года Институт государства и права РАН представил свой отзыв на проект закона об Интернете, где были отмечены общие и частные позиции, требующие внимания разработчиков. Однако ни одно из предложений или замечаний не нашло отклика, если судить по обсуждаемому проекту.

В настоящее время также необходимо уяснить, что же готовит пользователям проект ФЗ «О доступе к информации», то есть обратить внимание на согласованность проектов двух упомянутых федеральных законов. При осуществлении такого сравнения надо, безусловно, учитывать, что данные проекты находятся в разных «весовых категориях» с точки зрения их проработки. Проект закона «О доступе к информации» находится в Государственной Думе на стадии подготовки ко второму чтению. Проект закона «О государственной политике…» пока еще только на стадии внесения в Государственную Думу, что дает реальную возможность проследить взаимосвязь и преемственность этих проектов.

Во-первых, каждый из этих актов имеет уязвимые места. О недостатках первого уже много говорилось. Но и проект закона «О доступе к информации» содержит ряд положений, вызывающих сомнения, а также таких, которые весьма существенно будут отражаться на системной связи с другими законами, как, например, сведение проблемы права на информацию в его конституционном содержании к праву доступа к информации.

Во-вторых, сама проблема свободы доступа в проекте этого закона представлена в урезанном виде. Проект затрагивает вопрос о свободе доступа к информации только граждан и только к информации, исходящей или содержащейся в собственности государства, власти или в ведении органов государственной власти. Права как бы сосредоточены на стороне граждан, обязанности – на стороне органов государственной власти и, возможно, местного самоуправления. Такой подход к проблеме доступа к информации, кстати, идущий от опыта ряда других стран, не представляется наилучшим. Если мы признаем, что около 70% в экономике и социальной сфере составляет частный сектор, то можно без труда понять, сколько информации, нужной гражданам, производится и находится в частном секторе. Если в законе гражданину будет гарантирован доступ к информации только из публичного, государственного сектора, то такой закон будет иметь ограниченное значение. Если этот факт оценить с точки зрения подготовки нормативной площадки для пользования Интернетом, то следует зафиксировать сильный разрыв между объемом предметной деятельности субъектов и информационным потенциалом, который гарантируется государством.

Ни в одном проекте не затронут вопрос о средствах массовой информации и о характере видов информации, которые циркулируют в обычных и электронных СМИ. Получается, что СМИ являются как бы особой епархией, которой данные законы не должны касаться. Попутно заметим, что и сами определения информации выражены не достаточно внятно. Встречаем такие формулировки как: «официальная открытая информация», «конкретные виды информации», «категории информации», но эти понятия не раскрыты, хотя речь идет о проектах законов. В статье 4, которая посвящена видам информации, об информации о гражданах не упоминается вообще. Этот сюжет вынесен в отдельную норму. Все это говорит о сложностях нормативного определения информации, которая должна быть представлена гражданам по закону безвозмездно по их требованию или через каналы рынка.

Еще одна серьезная проблема, которая должна бы найти решение в вышеуказанных проектах – форма отношений для получения информации. В законе «О доступе…» на первом плане находится форма «запрос», т. е. активный поиск субъекта доступа, искателя информации. Эта форма предоставляет возможность обращения за поиском информации в Интернет. Статья 9 говорит о возможности получения информации через автоматизированные электронные системы. Это хорошо, но не снимает вопроса о двустороннем и многоканальном движении информации в Интернете. Как реализовать свое право на информацию для включения своего ресурса, в каких целях и при каких условиях? Эти моменты должны быть оговорены в законе «О праве на информацию», включая пользование Интернетом.

На примере анализа двух вышеназванных законодательных проектов, выявившем явные пробелы в каждом из них, можно увидеть сложность подготовки проектов законов, связанных с информацией, новыми информационными технологиями, и убедиться в отрицательном значении для всей системы законодательства чрезмерной локализации целей отдельных законов и предметов регулирования. При таких подходах легко образуются нормативно обусловленные тупики, которые делают вновь принимаемые законы недействующими. Отсутствие механизмов реализации каждого конкретного закона или его слабость, невнятность объясняются и локальностью, узостью регулируемых проблем. Для любого проекта надо иметь достаточную полноту предмета, выявлять его социальные связи, и уже на основе последних предлагать определенный механизм взаимодействия субъектов в процессе реализации закона. Это тем более важно для блоков законов, которые разрабатываются в пределах одной проблематики.

Бачило Иллария Лаврентьевна - зав. сектором информационного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук