Кристальный Б.В.: Вопросы правового обеспечения участия Москвы в построении информационного общества в России

Вопросы правового обеспечения участия Москвы в построении информационного общества в России

Б.В. Кристальный, советник Комитета по информационной политике и связи Государственной Думы Российской Федерации

1. Построение информационного общества в стране и мире – это не глубокая и всесторонняя информатизация современного развитого общества, а построение принципиально нового общества. В нем доминирующее положение занимают «интеллектуальные» орудия труда, ресурсы в виде информации, вместо продуктов – услуги, параллельные процессы в деятельности, вместо иерархических связей – сетевые, вместо локальности – глобальность при региональной сбалансированности, и др. В социально-экономических аспектах в информационном обществе преобладают «безбарьерные» отношения, управление знанием, внимание к проблемам повседневной жизни, внимание к здоровью людей, обеспечение занятости, и т. д.

Построение и нормальное функционирование информационного общества, исходя из выше сформулированного понимания его сущности, требует наличия соответствующего правового поля, охватывающего всю совокупность возникающих правоотношений. Затронуты должны быть все отрасли права, но первоочередное внимание необходимо направить на информационное право, которое прежде всего определяет путь в информационное общество.

2. Программа построения информационного общества в России должна учитывать различные как внутренние, так и внешние факторы. Основой построения информационного общества является создание единого информационного пространства страны, которая представляет собой федеративное государство с резко неоднородными субъектами Федерации, сильно дифференцированными по развитию экономики и темпам рыночной реформы, по уровню жизни и структуре занятости населения, по уровню развития информационной инфраструктуры и информированности граждан, по состоянию окружающей среды, по развитию внешнеэкономических связей. Отсюда следует, что субъекты Федерации в разной степени подготовлены к вхождению в информационное общество, которое может строиться только в стране в целом.

В информационно-коммуникационном аспекте важно разделение полномочий между Федерацией и субъектами Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральные информация и связь (Конституция РФ, статья 71, пункт и). Федеральный Закон «Об информации, информатизации и защите информации» развивает это положение Конституции и устанавливает: «Государственные информационные ресурсы Российской Федерации формируются в соответствии со сферами ведения как: федеральные информационные ресурсы; информационные ресурсы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; информационные ресурсы субъектов Российской Федерации» (Статья 7, п. 1.). В соответствии с Федеральным законом «О связи», «к федеральной связи относятся все сети и сооружения электрической и почтовой связи на территории Российской Федерации (за исключением внутрипроизводственных и технологических сетей связи)» (Преамбула, абзац 2). Этим Законом также провозглашается, что «деятельность в области связи осуществляется на основе: … сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации …» (Статья 5, абзац 3). Важнейшими нормативными правовыми актами, наполненными конкретным содержанием, являются договоры между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении полномочий.

Москва сегодня наиболее продвинутый, подготовленный субъект Федерации с точки зрения вхождения в информационное общество. Москва – это мегаполис, т. е. сложнейший социотерриториальный комплекс, который живет, развивается и эволюционирует вместе с Россией и мировой цивилизацией по общим и специфическим социально-экономическим закономерностям.

3. Политика функционирования и развития московского мегаполиса должна выражаться в содержании комплекса принимаемых и реализуемых нормативных правовых актов, основой которого являются городские законы. В этой связи интерес представляет концептуальный подход к разработке правовой программы Москвы, опубликованный сотрудниками ИЗиСП А. И. Абрамовой, А. Е. Сукало, Е. А. Юртаевой в «Журнале российского права» в первом полугодии 1998 г. (№№ 3, 4/5). Эта концепция предусматривает развитие правового обеспечения преобразований, в первую очередь, в следующих основных сферах жизни города: государственное и местное управление, бюджет и налоги, труд и социальное обеспечение, жилищная сфера, наука, образование, культура, экология, международные связи. Развитие законодательства должно быть направлено на реализацию Конституции Российской Федерации и уставных документов г. Москвы.

Данный концептуальный подход, по крайней мере, с позиций вхождения Москвы в информационное общество, требует дополнения в виде развития правовой базы в информационной сфере.

4. Положение Москвы, которая одновременно является субъектом Российской Федерации, столицей России и центром экономической, культурной, политической жизни страны, а также одним из крупнейших мировых центров современной цивилизации определяет очень сложные условия создания гармоничной и эффективной информационной сферы города. Следует также иметь в виду, что в первую очередь именно московский информационный потенциал может взять на себя лидерство в процессе построения в России информационного общества и интеграции его в глобальное информационное общество.

Названные особенности Москвы должны быть учтены при разработке правовой основы формирования и развития информационной сферы города, поскольку создают специфические правовые проблемы. Это, прежде всего проблема совместного с Федерацией ведения систем информации и связи, что зафиксировано в Статье 2, пункте к) «Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы» («Российская газета», 23 июня 1998 года). Такая запись требует тщательного правового раскрытия, так как трудно себе представить, что абсолютно все информационные ресурсы и системы Москвы, какое бы локальное значение они ни имели, должны быть в совместном ведении с Федерацией. И наоборот, трудно себе представить, чтобы федеральные информационные ресурсы и системы в Москве должны быть в совместном ведении с Москвой.

5. Специфические условия информационной сферы Москвы заключаются в следующем.

В Москве определенные информационные системы и ресурсы используются как в интересах Федерации, так и в интересах субъекта Федерации.

Для обмена информацией федеральных органов власти и управления между собой и информационного взаимодействия федеральных органов власти и управления с органами власти и управления субъектов Федерации используется московская информационная инфраструктура.

Особо стоит проблема информационного статуса муниципальных образований, так как в столице органы местного самоуправления входят в структуру органов управления города и, следовательно, не являются полностью независимыми.

Особенностью Москвы является также доступ к информационным продуктам и услугам, так как пользователи получают продукты и услуги федерального и московского уровней через одни и те же структуры.

Средства массовой информации федерального и московского уровней образуют в Москве единую систему.

Информационная защита осуществляется, напротив, на двух отдельных уровнях – федеральном и московском.

Объективно существуют и другие специфические особенности информационной сферы Москвы.

Создание необходимого правового поля информационной сферы города идет достаточно интенсивно, реагируя на возникающие актуальные вопросы. Сегодня стоит общая задача перед законодательной и исполнительной властями Москвы – с учетом интересов местного самоуправления придать этому процессу системный, целенаправленный характер с позиций вхождения Москвы в информационное общество, исходя из особенностей Москвы как субъекта Федерации. Важным в этом процессе является действительно тесное взаимодействие с Правительством и Мэрией города, что и осуществляется на практике. С позиций построения в России информационного общества, учитывая роль Москвы, необходимо также постоянное взаимодействие Московской городской Думы с Государственной Думой Российской Федерации.

6. На федеральном уровне проблему построения в России информационного общества в исполнительной ветви власти решает Государственный Комитет Российской Федерации по связи и информатизации. Со стороны законодательной власти тесно с ним сотрудничает Комитет Государственной Думы по информационной политике и связи, проводя работу в присущих ему формах. В 1998 году он провел 2 парламентских слушания – одни на тему «Развитие информационного пространства России», другие «О построении в России информационного общества». По результатам слушаний были приняты рекомендации Федеральному Собранию, Президенту Российской Федерации и Правительству России.

Ясно, что необходим регулируемый и поддерживаемый государством национальный путь России в информационное общество. Нет сомнения, что усилия законодательной и исполнительной власти будут объединены, чтобы эффективно взаимодействовать при обеспечении регулирующей роли государства в подготовке общества к жизни в новом информационном веке, в развитии современных информационно-коммуникационных технологий и информационной инфраструктуры, в создании цивилизованного информационного рынка на основе необходимого, достаточного и согласованного с международным нормативно-правового обеспечения.

Важнейшими законами России (кроме Конституции Российской Федерации), на которые сегодня можно опираться как на правовую основу движения нашей страны в информационное общество, являются: «Об информации, информатизации и защите информации», «О связи», «Об участии в международном информационном обмене», «О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных», «О средствах массовой информации», «Об авторском праве и смежных правах», «Об архивах и архивном фонде Российской Федерации (Основы законодательства)», «О государственной тайне», «О библиотечном деле», «Об освещении деятельности органов государственной власти в средствах массовой информации», «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания в Российской Федерации», «Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1», «Уголовный кодекс Российской Федерации», «Кодекс РСФСР об административных правонарушениях», «О рекламе» и некоторые другие.

Анализ российского законодательства показывает, что в той или иной степени оно дает ответы на возникающие в связи с задачами построения в России информационного общества правовыми проблемами, за исключением проблем, связанных со свободой доступа к информации, с правовой охраной конфиденциальной информации, с защитой персональных данных, с защитой личности, общества, государства от ложной, недобросовестной и вредной информации, с развитием электронного документооборота.

В связи с этим по названным выше проблемам Комитет Государственной Думы по информационной политике и связи считает необходимым в самое ближайшее время принятие целого ряда важнейших федеральных законов: «О праве на информацию», «Об информации персонального характера», «О коммерческой тайне», «Об электронной цифровой подписи», «О телевизионном вещании и радиовещании», «О непосредственном спутниковом вещании», «Об общественном вещании в Российской Федерации», «Об издательской деятельности». Кроме того, время требует внесения дополнений и изменений в следующие действующие законы: «Об информации, информатизации и защите информации», «О связи», «Об участии в международном информационном обмене», «О средствах массовой информации», «Об освещении деятельности органов государственной власти в средствах массовой информации», «Об обязательном экземпляре документов», «Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1», «Уголовный кодекс Российской Федерации», «О рекламе», «Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» и некоторые другие.

Важнейшей проблемой остается проблема правоприменения. Действующие информационные законы очень слабо работают. В этой связи необходимо проводить постоянный анализ эффективности законодательства и принимать меры: по повышению правовой грамотности населения, по повышению квалификации в области информационного права работников правоохранительных органов, по своевременному совершенствованию правовых актов, по обеспечению доступа граждан к нормативно-правовой информации.

Говоря о построении информационного общества в России, мы, конечно, подразумеваем демократическое информационное общество. Это, прежде всего, означает презумпцию открытости информации для гражданина и защиту его информационных прав. Информационно-правовая система страны должна быть сориентирована именно на это в первую очередь.

7. Нормативные правовые акты в информационной сфере, созданные на уровне Москвы как субъекта Российской Федерации за период 1992–1998 гг., относительно многочисленны и регулируют важные для развития города вопросы.

Среди них четыре закона:

«О составе, порядке разработки и принятия генерального плана развития города Москвы» (10.12.97. № 53);

«О порядке опубликования и вступления в силу законов города Москвы» (08.06.94 № 10-47);

«О кабельном телевидении в городе Москве» (28.01.98 № 2);

«Об обращениях граждан» (18.06.97 № 25)

и более тридцати актов в форме постановлений и распоряжений Правительства Москвы, а также распоряжений Мэра г. Москвы.

К системообразующим актам для создания правовой базы вхождения Москвы в информационное общество прежде всего следует отнести: Постановление Правительства Москвы «Об утверждении Программы информатизации г. Москвы»; «Положение об общественно-научной палате по информационной политике и технологии и ее персональном составе», утвержденное Распоряжением Правительства Москвы; Постановление Правительства Москвы «О концепции создания городской информационно-справочной системы г. Москвы»; Постановление Правительства Москвы «О мерах по дальнейшему развитию телекоммуникационной инфраструктуры города на базе московской волоконно-оптической сети».

Значительное число актов посвящено статусу информации и условиям ее обмена между организациями, работающими в области мониторинга земель, а также финансированию этих работ, ведению земельного кадастра; вопросам экомониторинга, социально-экономического мониторинга; включения в городской заказ работ по решению крупных проблем городского хозяйства.

Блок актов по информационному обеспечению в социально-экономической сфере и в сфере управления выражен такими актами, как постановления и распоряжения Правительства «О финансировании научно-исследовательской деятельности по заказам отдела вице-мэра Москвы», «Об утверждении плана работ и нормативных документов по информатизации органов власти, управления и муниципального хозяйства Москвы», «О проведении приемки в промышленную эксплуатацию типовой информационной системы управления административным округом (система «Исток»)» и др.

Регулирование информационно-телекоммуникационных проблем обеспечивается постановлениями и распоряжениями Правительства «О создании и эксплуатации информационной компьютерной системы Комплекса перспективного развития города», «О вводе в эксплуатацию системы обслуживания классификаторами городских информационных систем», распоряжением Мэра «О дальнейшем развитии Интернет-технологий в Мэрии Москвы», и др.

Принято несколько важных нормативных правовых актов по телерадиовещанию.

8. Москва как субъект Федерации нуждается в разработке и принятии нормативных правовых актов по формированию информационных ресурсов города, по определению режима их хранения и пользования, по правилам их предоставления другим пользователям, а также по представлению информации в федеральные, региональные, межрегиональные и международные информационные сети и информационные системы. Одно из важнейших правовых направлений – упорядочение информационного обеспечения деятельности органов государственной власти Москвы, в первую очередь Думы и Правительства, аппаратов администраций округов и префектур.

По мере развития условий дальнейшего расширения и совершенствования систем и сетей и доступа населения Москвы к необходимым для цивилизованной жизнедеятельности информационным ресурсам все более будет увеличиваться число необходимых нормативных правовых актов исполнительной власти города. Для придания этому нормотворческому процессу системного характера представляется целесообразным разработать и принять два базовых закона Москвы в развитие действующих федеральных законов с учетом интересов и специфики города. Эти два закона должны быть посвящены проблематике телекоммуникаций Москвы и проблематике информационных ресурсов Москвы. Естественно, оба закона должны включать в себя нормы уже существующих правовых актов исполнительной власти Москвы и не противоречить действующему федеральному законодательству.

Оба закона включены в план работы Московской городской Думы.

9. Закон о телекоммуникациях Москвы должен регулировать отношения в области создания и использования телекоммуникационных систем и сетей в процессе развития и жизнеобеспечения столицы, функционирования и взаимодействия социальных и экономических структур города с информационно-телекоммуникационными системами других субъектов Российской Федерации, общероссийскими и международными системами.

Закон призван установить порядок использования городской телекоммуникационной системы в целях обеспечения потребностей органов государственной власти Москвы; юридических лиц всех форм собственности и граждан в информационно-телекоммуникационных услугах, регламентировать виды информационно-телекоммуникационных услуг и порядок их предоставления, а также порядок взаимодействия информационно-телекоммуникационной системы Москвы с глобальными телекоммуникационными системами и сетями с учетом международных рекомендаций.

Закон должен установить ответственность и права городских структур в области функционирования и развития информационно-телекоммуникационного комплекса, обеспечения взаимоувязанного функционирования информационно-телекоммуникационных систем и сетей в Москве. Закон должен установить ответственность и обязанности операторов связи по гарантированному предоставлению информационно-телекоммуникационных услуг и за обеспечение надежности сетей связи и качества предоставляемых услуг.

Закон призван обеспечить создание и поддержание конкурентной среды для поставщиков информационно-телекоммуникационных услуг.

10. Закон об информационных ресурсах и информатизации Москвы

Разработан план-проспект законопроекта об информационных ресурсах и информатизации города Москвы, который 7 июля 1998 г. обсуждался на рабочем совещании в Московской городской Думе. В совещании приняли участие представители всех заинтересованных структур города, а также представители Федерального Собрания Российской Федерации, Госкомсвязи России, Российской академии наук. После широкого обсуждения, в ходе которого участники внесли много ценных предложений по содержанию будущего закона, план-проспект был одобрен.

Этот законопроект направлен на создание правового порядка и регулирование отношений органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц в процессе создания и использования информационной продукции, формирования и оборота информационных ресурсов в единой информационной системе Москвы на основе новых технологий сбора, обработки и предоставления пользователям информации. Закон должен определить правовой статус всех участников процесса формирования и использования информационных ресурсов Москвы, обеспечить взаимодействие различных организационных структур в процессе информатизации всех направлений развития города, а также порядок использования информационных ресурсов Москвы во взаимоотношениях с другими субъектами Российской Федерации, с федеральными органами государственной власти, при включении информационных ресурсов Москвы в глобальные информационные системы.

Важной особенностью закона должно явиться обеспечение доступа населения к создаваемым и поддерживаемым за счет средств городского бюджета информационным ресурсам, установление ответственности структур и должностных лиц за предоставление населению информации из информационных ресурсов Москвы, включая информацию о деятельности властных структур.

В законе должны найти отражение вопросы, связанные с регистрацией и учетом информационных ресурсов как городского имущества, их эффективным использованием, включая обеспечение доступа к ним через Интернет.
11. В целом необходимо разработать конкретную программу подготовки и принятия в информационной сфере Москвы нормативно-правовых актов различных уровней.

Граждане Москвы вправе получать правовую информацию о деятельности органов государственной власти, знать о своих правах и обязанностях. Нужны профильные справочники, общедоступные комментарии к нормативным правовым актам, путеводители по законодательству и т. п. Гражданин должен иметь не только права, но и реальную возможность знать о них. Это один из важнейших признаков информационного общества.