Беседа с Вячеславом Черкасовым, старшим советником по вопросам управления и развития Отдела государственного управления и развития Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН. Беседу вела главный редактор журнала «Информационное общество» Татьяна Ершова во время высокоуровневой встречи объединенной экспертной группы «Электронное участие: расширение возможностей людей с помощью ИКТ», организованной Отделом государственного управления и развития Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН в партнерстве с Международным союзом электросвязи (Женева, 26 июля 2013 г.).

Аннотация

Есть концепция участия гражданского общества, которая включает три основных этапа. Первый этап, который сейчас переживает большинство стран, – это информирование граждан. Второго этапа – этапа консультаций – достигли в основном развитые страны и некоторые развивающиеся, когда государство начинает прислушиваться к мнению граждан по поводу тех или иных проектов, программ. Самый высокий уровень предполагает непосредственное участие гражданского общества в принятии решений, наблюдение за их исполнением, возможность выступать с рекомендациями в ходе реализации социально-экономических или иных проектов. К этому уровню мы только-только приближаемся, находимся на начальной стадии.

Результаты и достижения Казахстана и Сингапура показывают, что ключевым моментом в реализации всей этой программы (электронного участия граждан в управлении) является политическая воля – не уровень индустриального и политического развития, а именно политическая воля, стремление двигаться в нужном направлении. Если такое стремление есть, то все остальные компоненты приложатся автоматически.

Ключевые слова:

электронное участие граждан в управлении, гражданское общество, Цели развития тысячелетия, МЕТЕР, онлайновый инструмент самооценки электронного участия

Т. ЕРШОВА. Сегодня мой собеседник – человек, который одним из первых поднял и довел до практической реализации тему электронного участия. Тема эта не просто модная – она весьма актуальная и значимая. Сейчас, когда формируется новый миропорядок, очень важно понять, в каком направлении двигаться. Вячеслав Черкасов – представитель Департамента по экономическим и социальным вопросам (ДЭСВ) Организации Объединенных Наций, можно сказать, что он находится на переднем крае этой деятельности. Хотелось бы услышать, с чего именно в ДЭСВ она начиналась, как будет развиваться дальше и в рамках ООН, и в рамках независимых структур, которые сотрудничают с ООН в данной области.

В. ЧЕРКАСОВ. Думаю, начало было положено три года назад, когда мы организовали в Женеве первый семинар по вопросам электронного участия в рамках форума по информационным технологиям. Тогда встал вопрос о роли гражданского общества в социально-экономическом развитии. Приятно слышать, что я был одним из зачинщиков в этом деле, но должен сказать, что сама по себе идея электронного участия впервые обсуждалась в неформальной обстановке группой специалистов, среди которых был и Юрий Хохлов из России. Более того, мне кажется, что именно он был первым, кто заявил о необходимости детального обсуждения этого вопроса с точки зрения теоретического и практического исполнения.

После этого семинара мы стали уделять более пристальное внимание вопросу о необходимости и полезности участия гражданского общества в деятельности государства. Возникла идея разработки индекса участия, пришло осознание того факта, что есть некий перекос в понимании роли гражданского общества и использования информационных технологий. Почему-то в то время акцент делался именно на предоставление правительством информации, как будто для участия общественности в управлении этого достаточно. Это был начальный этап, когда требовалось просто показать, что происходит в правительстве, в государственных учреждениях. Позднее стало очевидно, что такое понимание роли гражданского общества далеко не полное.

На следующем этапе электронное участие виделось так: у гражданина должны быть компьютер и доступ к той информации, которую ему предоставляет правительство. Ясно, что подобный подход совершенно не отвечает пониманию участия гражданского общества в управлении. Поэтому мы начали работать над теоретическим обоснованием электронного участия гражданского общества, принимая во внимание имеющиеся наработки в области теории и практики вовлечения граждан в обсуждение и процесс принятия решений. В то время стало понятно, что дальнейшее продвижение информационных технологий (уже начали появляться смартфоны и технология Web 2.0, бурно развивалась мобильная сеть), а также теоретические и практические выводы относительно роли гражданского общества могут быть легко адаптированы к онлайновому режиму.

Безусловно, это предполагает осуществление определенных правовых и организационных мер и, конечно, использование новых технологий. Развитие социальных сетей буквально за последние 2–3 года привело к совершенно новому восприятию мира и государственных возможностей, причем в массовых масштабах: речь идет о взаимовлиянии – государство предоставляет информацию, гражданское общество оказывает воздействие на государство. Мы видим массу примеров того – в том числе в России и Китае, где якобы существуют ограничения на распространение информации, – что влияние гражданского общества на государственные органы возрастает.

Т. ЕРШОВА. Насколько я понимаю, говоря об электронном участии гражданского общества, Вы имеете в виду не только все те организации, которые выдвигают гражданские инициативы, отстаивают разнообразные права, но и просто активных людей, которые желают обсуждать с правительством волнующие их проблемы?

В. ЧЕРКАСОВ. Такая постановка вопроса вполне правомерна. Я уверен, что новые технологии как раз и позволяют значительной части граждан, которые прежде не имели возможности участвовать в общественных инициативах, проявить социальную активность, причем, не выходя их дома. Например, во многих странах практикуется организация онлайновых митингов и конференций с приглашением всех желающих. Это реальная возможность более широкого вовлечения граждан в активную социальную жизнь. С другой стороны, мне кажется, что это открывает новые перспективы и для самих государственных служащих: ведь чиновник остается чиновником до тех пор, пока сидит на своем рабочем месте, но как только он выходит из учреждения, он превращается в обычного гражданина, такого же, как все, с теми же проблемами, что и у большинства людей, причем решать их надо самому.

Т. ЕРШОВА. Мы собрались здесь на рабочую встречу высокого уровня, в которой участвуют представители многих стран (можно поздравить Вас с организацией столь успешного мероприятия) и на которой высказывается очень много интересных идей. Тем не менее, прослушав большое число сообщений, я заметила, что по-прежнему много говорится о создании инфраструктуры, которая в принципе делает возможным взаимодействие гражданина с той или иной организацией либо государственными структурами, об электронных сервисах, которые стали доступны широким слоям, но об электронном участии как таковом говорят пока очень мало. Можно сделать вывод, что степень зрелости этого феномена даже в передовых странах все еще недостаточна. И здесь мы сталкиваемся с важной проблемой: можно построить великолепную инфраструктуру, можно предложить сколько угодно сервисов, которые, предположительно, когда-то будут востребованы, но мало кто пока занимается изучением потребностей людей, их реальных нужд. Собственно говоря, вся эта деятельность пока еще не концептуализирована. Даже если граждане будут участвовать в обсуждении законов, политики правительства и т.д., даже если огромный поток их мнений и откликов будет где-то публиковаться, открытым остается вопрос об осмыслении всей этой информации, вычленении содержательных предложений, отделении, так сказать, зерен от плевел. Концептуализация такой деятельности – это большая самостоятельная проблема. Что планируется делать в данной области? Как мне представляется, это крупное направление ООН должно взять под свое крыло.

В. ЧЕРКАСОВ. Это очень интересный и важный вопрос, на который пока, к сожалению, нет однозначного ответа. Есть концепция участия гражданского общества, которая включает три основных этапа. Первый этап, который сейчас переживает большинство стран, – это информирование граждан. Второго этапа – этапа консультаций – достигли в основном развитые страны и некоторые развивающиеся, когда государство начинает прислушиваться к мнению граждан по поводу тех или иных проектов, программ. Самый высокий уровень предполагает непосредственное участие гражданского общества в принятии решений, наблюдение за их исполнением, возможность выступать с рекомендациями в ходе реализации социально-экономических или иных проектов. К этому уровню мы только-только приближаемся, находимся на начальной стадии. Но уже можно утверждать, что по своей сути концепция правильная, о чем свидетельствует опыт двух стран – Сингапура и Казахстана, где данная концепция воплощается на практике.

Возьмем Сингапур, который движется в этом направлении. В конце прошлого года правительство заменило концепцию «правительство для людей» на концепцию «правительство с людьми», поскольку осуществление первых двух этапов не дало ожидаемого эффекта – кардинальных структурных изменений в развитии страны не произошло. Получилось, что ресурсы затрачены, а желаемого результата нет. Стала очевидной необходимость изменить направление – не только услышать голос народа, но и стимулировать его непосредственное активное участие в управлении, благодаря чему правительственные учреждения должны в большей мере ориентироваться на нужды людей.

Преимущество информационных технологий состоит в том, что они позволяют реагировать немедленно, чему, собственно говоря, и уделяется большое внимание. Оказывается возможным в реальном времени осуществлять не только диалог, но и проводить необходимую корректировку реализуемых проектов и в целом политики развития как внутри страны, так и на международном уровне. В то же время, безусловно, концепция деятельного участия гражданского общества в управлении на государственном уровне требует совершенствования. Одна из задач настоящего семинара – выработать более или менее понятную с точки зрения участников гражданского общества стратегию и инструмент оценки: какие выдвигаются цели, каковы средства их достижения, как будет оцениваться участие гражданского общества, причем и им самим, и правительством. Безусловно, речь не идет об идеальном рецепте, пригодном для всех случаев. Но мы хотим создать приемлемый продукт, причем очень скоро – к концу сентября.

Т. ЕРШОВА. Насколько я понимаю, речь идет о METEP ¹? Объясните, пожалуйста, нашим читателям, что это такое.

В. ЧЕРКАСОВ. С одной стороны, это своего рода инструмент, измеритель, с другой стороны, помощник. Это понимание государством или государственными учреждениями достигнутого уровня электронного участия граждан. Здесь присутствуют три основных компонента: сложившаяся в стране правовая база, существующая организационная схема и технологические элементы. То есть, как видите, технология сама по себе не является ключевым элементом, а лишь одним из составных, который должен приниматься во внимание, но не представляет собой фокус дальнейшего развития электронного участия. Более того, результаты и достижения Казахстана и Сингапура показывают, что ключевым моментом в реализации всей этой программы является политическая воля – не уровень индустриального и политического развития, а именно политическая воля, стремление двигаться в нужном направлении. Если такое стремление есть, то все остальные компоненты приложатся автоматически. В этом, на мой взгляд, существенное отличие идеи электронного участия граждан в управлении от концепции электронного правительства. Хотя изначально все считают, что развитие информационно-технологической базы есть ключевой момент для достижения успеха.

Т. ЕРШОВА. Вы имеете в виду перевод деятельности правительства в электронный вид?

В. ЧЕРКАСОВ. Да, но здесь речь совсем о другом. Важность настоящего момента была отчетливо осознана в прошлом году во время конференции в Рио-де-Жанейро «Рио +20». Именно там впервые было признано, что использование информационных технологий, внедрение электронного правительства – это хорошо, это способствует социально-экономическому росту, но важнее вовлечь в процесс гражданское общество и организовать «хорошее правление» (good governance). Это ключевой момент. Почему? Потому что анализ реализации в течение 15 лет Целей развития тысячелетия (Millenium Development Goals) показал, что достичь прогресса смогли именно те страны, где налажено «хорошее правление». Важным элементом такого правления как раз и является активное вовлечение в этот процесс гражданского общества, благодаря чему удается получить ответы на многие вопросы: например, зачем инвестировать средства в ту или иную область, зачем развивать то или иное направление. Ответ дается естественным образом: вы инвестируете в социально-экономическое развитие страны и получаете результат. Сейчас продолжается разработка Целей развития тысячелетия, получившая название «Цели устойчивого развития» (Sustainable Development Goals), и уже явно обозначилась тенденция, в том числе в рекомендациях многих комитетов и комиссий высокого уровня, что развитие эффективного управления является одним из ключевых факторов успеха в достижении Целей устойчивого развития. Вовлечение же гражданского общества kak chsti «хорошеgo правление», sposobstvyet эффективности pravitelstva, в том числе в борьбе с коррупцией ili выполнение программ, dly реализazii требования, звучащие со стороны гражданского общества.

Т. ЕРШОВА. В связи с этим возникает еще одна важная, на мой взгляд, проблема. Дело в том, что государство – это социальный институт, слаженная система, функции элементов которой четко определены. Гражданское общество, напротив, – весьма аморфное образование, а уж если взять каждого гражданина в отдельности, являющегося субъектом электронного участия, то ни о какой институционализации говорить, естественно, не приходится. Речь, видимо, должна идти о том, как в рамках развития идей «хорошего правления» институционализировать участие в нем отдельных общественных структур и каждого гражданина, чтобы их мнения обрели легитимность. Это явно непростая задача, которая предполагает решение ряда сложных вопросов, и их нужно обсуждать в рамках встреч, подобных нынешней.

В. ЧЕРКАСОВ. Безусловно, и в концепции METEP эти вопросы получили отражение. Первый ее элемент – юридическая база: насколько она сложилась, как в ней отражен и защищен голос отдельного субъекта. Мы, например, провели анализ конституций 193-х стран, рассмотрели действующие законы, связанные со свободой информации и ее распространением. Все законы касаются этой области, но каждый из них специфичен. В некоторых странах в законе о свободе информации действительно есть четкое понимание того, как голос каждого человека должен учитываться, каковы его права и обязанности применительно к этой сфере. В других закон носит более общий характер, детали не прописаны. METEP нацелен на выяснение того, как имеющаяся в конкретной стране законодательная база учитывает все необходимые компоненты. Затем мы рассматриваем положение с институционализацией субъектов гражданского участия в том или ином государстве, как она обеспечивается на основе существующей законодательной базы. Третья составляющая – технологические аспекты. Еще один важный элемент METEP – информирование всех исполнителей данного проекта о возможности участия в нем представителей гражданского общества. Мне кажется, пока еще не учитывается в должной мере необходимость воспитывать, взращивать гражданское общество. С момента рождения человеку нужно внушать, что он имеет право и возможность участвовать в общественных и государственных делах и что его голос будет услышан.

Т. ЕРШОВА. Не только имеет право и возможность, но и в какой-то степени должен участвовать, занимая активную гражданскую позицию, – как Вы думаете?

В. ЧЕРКАСОВ. Абсолютно верно. Недавно у нас была встреча с группой специалистов из Нью-Йорка, которые отвечают за развитие электронного участия в штате. Они привели любопытный пример: на начальном этапе они пытались организовать сообщество по обсуждению законодательства в Нью-Йорке в электронной форме. В течение месяца они получили всего 50–60 мнений относительно предложенного законодательства. Тогда они решили использовать традиционный подход, назначили в конкретном месте обсуждение и пригласили всех желающих. Пришли почти 300 человек. Почему так получилось? В случае электронного обсуждения не было проведено никакой предварительной работы: информация просто была помещена в интернете в надежде на то, что кто-то ее найдет и откликнется. Никого не подготовили к тому, что можно принять участие в обсуждении. Поэтому позже была запущена специальная обучающая программа, в своем роде просветительская. В общественных местах – в метро, автобусах, школах – распространили объявления, разъясняли, как следует действовать, призывали участвовать и так далее. И на этот раз было уже несколько десятков тысяч отзывов и откликов.

Но во многих странах даже просветительский элемент отсутствует. Люди не знают о возможности принимать участие в подобных акциях, не верят в то, что их голос будет услышан, не понимают, что произойдет после нажатия кнопки. Когда компьютеры вошли в нашу жизнь, люди, купив компьютер, продолжали пользоваться бумагой и карандашом. Новое поколение умеет пользоваться электронными устройствами, но, к сожалению, во многих странах молодежь политически аморфна. Хотя, с другой стороны, последние выборы в США показали, что при правильном использовании информационных технологий можно активно привлекать ту же самую молодежь к участию в различных политических кампаниях.

Т. ЕРШОВА. Хочу поблагодарить Вас за интересную информацию, которой вы поделились с читателями нашего журнала. Мне бы хотелось подчеркнуть роль ДЭСВ в развертывании работы по расширению электронного участия на глобальном уровне и пожелать всему экспертному сообществу, которое, думаю, будет продолжать сотрудничать в рамках развития концепции электронного взаимодействия, сделать акцент на просветительской деятельности. Просвещать нужно не только граждан, но и правительства, чтобы они были способны проявлять политическую волю, о чем Вы говорили, последовательно и настойчиво выстраивая наше будущее. Мы должны смотреть и идти вперед, а не назад, будущее за хорошим, эффективным управлением, в основе которого – электронное участие, как Вы справедливо отметили.

В. ЧЕРКАСОВ. Благодарю Вас.

СНОСКИ

¹ МЕТЕР (аббр. от Measurement and Evaluation Tool for E-Participation Readiness) – онлайновый инструмент самооценки электронного участия. – Прим. ред.

_________________________________________________

Вячеслав ЧЕРКАСОВ

Старший советник по вопросам управления и развития Отдела государственного управления и развития Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН